对农村低保发放程序合法性的思考

摘 要：由全村集体提名低保救助对象来确定低保的发放的程序，违反了正当程序原则，没有以保障公民权利为核心而适用程序，违反了职权法定原则与行政行为单方性，行政决定只能由行政主体单方面决定，公民的意见只能作为参考，如果意见直接代替决定，则是违法的。根据甘肃省的《甘肃省农村居民最低生活保障管理办法》与《甘肃省社会救助条例》，都明确规定了只有具有行政职能的行政主体在法定范围内才能做出行政决定。为了使低保的发放程序等等进一步地落实，以达到更有效的目的，对低保的发放应当遵循普遍原则，确定村委会的行政主体地位，进一步改善低保发放的程序。

关键词：低保；正当程序；职权法定；行政行为单方性

中图分类号：D922.182.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）14-0005-04

作者简介：王欢欢（1996-），女，汉族，上海人，华东政法大学，本科生，研究方向：刑事法律。

2016年的杨改兰事件引发了社会的轰动，具体事件是在2016年8月26日下午，甘肃省的杨改兰杀死4个孩子后，服毒自杀不治身亡，随后其丈夫也服农药自尽。一家五口人的死亡引起了社会的广泛关注，社会各界对其的评价不一，五个人接连离世对社会的影响很大，造成了一些负面的影响。有人说杨改兰之所以采取极端的方式离开人世，是因为基本生活不能保障，主要的原因是被取消了家庭的低保资格。

杨改兰家在2014年的时候，被取消了低保的资格。村主任解释，“2014年，阿姑山村评定低保户的政策改变。新政策需要全村集体提名、商议并经公示无异议后，再上报乡镇，经乡镇审核公示后确定名單。在由村民代表、村支部、村委会和村监委会召开商议低保资格的会议时，30多名参会者关于低保资格的提议中没有杨改兰家，因此，这一次就取消了他家的低保资格。”简单地说就是杨改兰所在的阿姑山村采用了民主评议的方式来确定村里的低保资格的分配，由全村进行商讨低保的资格，由村民集体选出，但是因为并没有人提到杨改兰家，于是她家就没有被评上低保资格，得不到社会保障金的发放。

那么以这样的方式，即由民众来确定低保资格，村委会由此做出决定是否合法？根据行政法的基本原则等理论分析，从现行立法制度来看，杨改兰低保资格的被取消以及甘肃康乐县景古镇阿姑村对于发放低保资格认定和进行社会补助的程序都存在着不合法性。我国遵循依法治国的理念，注重对人权的保障，以人民生活幸福为首要的目标，为了进一步实现我国大部分地区脱贫的目标，建立、完善农村低保制度具有现实意义。

一、从行政法原则分析民主评议确定低保资格程序的违法性

（一）这样的方式违反了正当法律程序原则

正当程序原则是指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权益的决定，尤其是不利决定时，必须遵循正当、公正的程序。①正当法律程序原则起源于英国法中的“自然正义原则”，其核心思想由两条根本规则构成，即一个人不能在自己的案件中做法官，人们的抗辩必须公正地听取。各个国家都开始重视行政程序问题，强调其本身的价值，如程序本位主义认为，程序不仅是实现实体内容的工具或手段，其目的不仅是为了实现结果的有效性，评价程序的价值标准在于程序本身是否具有独立于结果的“内在品质”，即独立于结果有效性的过程价值有效性。之所以规定正当程序原则，就是鉴于国家的优越地位，要达到尽可能保护相对人的权利，所以法治国家下的行政程序应当以正当性为价值取向，以限制权力、权利保护为核心。②

正当程序原则的要求之一就是听取意见。行政关系包括行政机关与行政相对人之间的关系，而行政机关又具有优越性的地位，所以为了保障行政相对人，即民众的权利，必须保障其知晓与参与的权利。在行政活动中，无论是行政立法活动，还是其他行政活动，都必须依法听取意见，以实现公众对行政活动的参与权。③通过听取公民的意见，来保障公民对行政活动的参与进而对自己权利的保护和在对自己的权利受到限制时可以及时、有效地进行监督、防卫。充分听取公民的意见体现了公平的理念，给予行政相对人表达的机会。杨改兰所在的阿姑山村评定低保户时，由全村集体提名、商议，但是并不是全体村民参与了讨论中。听取意见的方式由很多种，根据对公民权利限制的范围可以灵活地采取不同的方式。确认低保资格，发放救助金虽然是给相对人以财产上的补助，但是也应该要受到听取意见的约束。在这个村，采用了会议的形式，由村民代表、村支部、村委会和村监委会组成召开了会议，由于村民代表的选择不具有普遍性，不能完全反映公众的意见和家庭真实情况，所以没有起到相应的作用，达到保障公众完全的参与行政活动的目的。再者，此次会议的性质是听取公众的意见来评议低保户的资格和人选，是一个公众提出意见，参与行政的形式。公众，这里的村民代表提出的意见仅应当起到对行政机关做出行政决定时的一个参考作用，但是通过这次会议所确定的人选就直接取消了杨改兰家的低保资格，即未将他们家认定为具有低保资格，违反了正当法律程序原则。

（二）这样的方式违反了职权法定原则

职权法定原则要求行政机构行政职权的来源、存在依据和权利范围是法定的，法律之外不享有行政职权，否则将被宣告无效并承当相应的法律责任。行政职权法定的原因在于行政权力本身所具有的强制性、扩张性和对公民权利的侵略性，如果允许行政机关和其他有权者在法律之外可以随意享有职权，行政职权必然会失去法律的控制，公民权利将无法得到保障。④正是因为行政职权会对公民的权利义务作出限定，所以必须要严格控制行政机关的职权，行政主体行使法律所赋予的行政职权，必须依照法律规定的范围、条件和方式进行。确认公民的低保资格和发放救助是行政机关的职权范围之内，虽然给付行政中的有利行政行为使个人获得了利益，但这种行政行为实质上是行政机关支付公共财政的行为，因此，它同样应受到行政职权法定原则的约束。⑤村委会是自治组织“享有自治职能的同时”可以通过行政委托享有行政职能。⑥村委会通过行政委托，可以且只能在法定的范围内行使行政职能。

根据行政权与国民权利的关系，可以将行政活动分为规制行政与给付行政。给付行政是指赋予相对人以经济、社会、文化等权利或利益，为相对人提供便利或利益的行政活动。我们国家规定由行政机关来制定对最低生活保障金的标准来看家庭是否达到社会救助的条件，并且由行政机关对居民家庭的情况予以确认，确立他们的低保资格，从而使他们获得国家对于经济状况较弱的相对人进行的救助。对于低保这一社会救助发放方法的制定，对于低保标准的确定，低保资格的认定与确认，再发放低保的价款，这一系列的规定都应当由各自的有行政职权的行政机关来做出。

将行政救助拆开看，前期还有一个行政确认行为，在这个案件中就是对村民家庭能否被评为低保户的资格确认，即由村委会来对村民家庭进行是否是低保户的资格确认，来作出行政行为。村委会作为行政机关，应该根据法律法规的规定，以及对实际情况的了解，然后由自己来做出决定。而杨改兰事件中，村委会由全体村名提名后确认名额，因为没有人提及到杨改兰一家所以取消了他们的低保资格，直接将村民的“意志”上升为行政机关的决定。根据正当程序原则，行政机关在做出行政行为前为了限制自己的权力和保障行政相对人的权利，应当听取群众的意见，不过是作为参考的听取意见，而不能直接作为决定。根据职权法定原则，只有法定的主体在法定的范围内才能行使行政职能，最终的决定权只能在行政机关的手中。因为行政行为会对民众的权利加以限制，所以需要非常谨慎。即使是给付行政，行政机关也不能将生活保障金的决定权“让”给全体村民，这样做显然违反了职权法定原则。

（三）根据行政行为的单方性，由村民提议投票也是不合法的

行政确认和行政救助都是行政行为，对于居民低保的资格认定是行政确认，行政确认具有单方性，即资格认定本来是行政机关应该单方面决定的事项，不能由公众的意见来取代行政机关的意见，行政救助也具有单方性，公众无法替行政机关来作出决定。行政行为是单方的行为，并不是像民事关系之间是双方对立平等的主体，可以进行协商，以平等自愿为原则。而狭义的行政行为的做出完全由行政主体单方对行政相对人做出决定，并对其产生权利义务。对居民低保资格的确认，会对公民的权利义务产生影响，那么就不应当由公民的意见来决定。

（四）直接采用民主的方式来作出行政决定是不可取的

民主式执法是指行政机关在法定的职权范围内行使行政职能，做出行政行为时，采取民主的方式，广泛地采用公民的意见。我们国家也采取了民主的方式，比如说听证程序的设立，信息公开等，都体现了行政民主性，但是我们不应该用公众的意见来代替行政机关做决定。

主要原因有四点：

1.民众做出的决定无法让别人相对信服，因为行政机关是处于优越地位，而民众之间是平等主体之间，不能让平等的人直接决定对方的权利义务受到限制。

2.一旦出现不利后果，无法让民众来承担责任，因为是公众讨论出来的结果，但是行政机关做出的决定具有单方性，还是要由行政机关来承担责任。

3.民主也不一定公正。往往民众会在无知的情况下变得更鲁莽，会盲目地跟着别人的意见

4.以大众的意志作为行政决定书的根据，虽然有很高的民主性，但是违反了行政法的原理，即职权法定原理，民众并没有行政职能。所以在一般的情况下，行政决定无法在直接采用民主的方式时做出

二、从社会救助的立法得出杨改兰村确定低保资格的程序违法性

社会救助，是作为政府的责任而长期存在，体现了一种积极的救援性能。概括起来是指国家对遭遇灾难、失去劳动能力或者收入低于最低生活标准的公民给予特质救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障机制。⑦对于农村社会救助有以下几种类型：“五保户”供养，“特困户”救助，最低生活保障金发放，农村医疗救助等。杨改兰家处甘肃省的农村，领取的是社会救助中的最低生活保障金。对于低保的发放，我国并没有统一的法律法规对其规定，我国至今未颁布《社会救助法》，现在适用的是国务院颁布的《社会救助暂行办法》。《社会救助暂行办法》第九条规定：国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。第十条规定：最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。最低生活保障家庭收入状况、财产状况的认定办法，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照国家有关规定制定。由此可见，最低生活保障的标准是由各个省、自治区、直辖市或者设区的市根据自己各地方的不同来制定的。我国地方地方可以分为五个层级，第一层级为省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规，如《广东省社会救济条例》；第二层级为省、自治区、直辖市人民政府制定的政府规章，如：《上海市社会救助办法》、《甘肃省农村居民最低生活保障管理办法》；第三层级为较大的市的人大及其常委会制定的地方性法規，如：《南京市城乡居民最低生活保障条例》；第四层级为较大的市的人民政府制定的政府规章，如《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法》；另外，具有地方立法权的主体制定了具有准法律文本性质的其他规范性文件，可称为第五层级。

杨改兰所在甘肃省，于2015年发布了《甘肃省社会救助条例》这一地方性法规，于2010年发布了《甘肃省农村居民最低生活保障管理办法》这一地方规章。《甘肃省农村居民最低生活保障管理办法》第十四条规定了申请享受农村居民最低生活保障待遇的程序，第（二）项规定要对家庭收入摸排调查。由村民小组按有关规定对申请人家庭收入和实际生活水平进行摸底核对，并按困难程度进行排序。第（三）项规定村级评议。村委会依据村民小组摸底排序情况，在进行调查核实的基础上，召开村评议小组会议提出评议意见，并将评议意见返回村民小组予以公示，将符合条件的困难对象名单等相关材料报乡镇人民政府审核。首先，村民小组是在村民委员会下设立的小组，不具有行政机关的职能，所以由村民小组来对村民进行摸底排序本身就是违反了职权法定原则。再者，规章规定，应当由村委会下设的村民小组对申请人的家庭收入与实际生活水平进行了解核查，然后再召开会议，根据是否符合标准来决定是否能享受农村最低生活保障待遇，村民的家庭经济状况是否满足农村最低生活保障的标准才是认定低保资格的唯一准则，而不是由村民集体提议后，以提议来作出认定低保资格的决定。《甘肃省社会救助条例》也明确规定，乡镇人民政府、街道办事处在受到申请后，应当自接到申请之日起二十个工作日内，通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，并在申请人所在村、社区公示七日内报县级人民政府民政部门审批。条例中明确规定了有且只有具有行政职能的行政机关即乡镇人民政府、街道办事处，去调查，并作出决定，这也是其在其法定的职权范围内行使行政职能的表现，行政决定不能由民众的意志直接代替。

三、在实践中，农村低保的发放应当要更有效

（一）对于低保的发放应该要遵循普遍保障原则

农村居民最低生活保障制度是社会救助体系的基础性、兜底性制度。它的保障对象是全村农村贫困居民，确定保障对象的标准是其全年收入水平是否低于当地农村最低生活标准。只要符合保障条件就应该全部纳入保障体系，实现“应保尽保”的目标，而不能以其他任何的附件条件而剥夺贫困农民接受国家救助的权利。目前我国农村低保资金的筹集以地方为主，中央财政对财政困难地区给予适当补助。有一些财政承受能力较差的地方采取量体裁衣、看米下锅的做法，即没有根据保障标准来确定保障对象，而是根据财政承受能力来确定保障对象的比例，根据这个比例分配保障对象的名额。⑧但是社会救助是维护贫困农民生存权与发展权的必然要求。对于农村中的贫困农民，全年收入较少，在没有国家发放行政救助，如社会保障金的情况下，很难维持生活，甚至是生存。基于人人平等的宪法原则，基于国家应当保护公民权利的理念，对于低保的发放应当是数额作为标准，只要数额低于当地农村最低生活标准，就应当发放低保。

（二）应当确定村委会的行政主体地位

村委会的行政地位在学界仍然存在争论。有学者认为村委会并不是行政主体，而也有学者认为村委会是受委托的组织，可以行使行政职权。不同的主体地位会影响行为责任的承担、相对人权利救济途径等等。如果村委会只是一个自治组织，而不具有行政职能，那么村委会就无权决定低保救助对象，并且在村民的权利受到侵害时，无法对其提起行政复议或行政诉讼，不利于村民保护自身权利。

（三）低保发放的程序需要進一步的改善

1.对于低保的申请与审核。各地程序多设计为农村居民向村民委员会提出申请，由村民委员会调查核实相关情况，这显然存在一定弊端。因为，村集体是一个小型的熟人社会，即使村委会干部更了解实际情况，也较容易受到人情关系的影响和难以抵挡村民的“招架”。并且，《甘肃省农村居民最低生活保障管理办法》还规定了由村民小组来对申请对象的收入和情况进行核查，村民小组并没有行政职能，并且更容易有失公正。

2.对于低保申请到审核到评议到公告，行政主体都应该采取信息公开的正当程序。法律法规地方性法规、规章以及规范性文件都没有相应的程序来具体约束行政机关采用正当程序行使职权，没有规定村委会调查的方式、内容、权限等等，也没用规定如果村民对村委会由异议时应该于何时、何地、何种方式表达其异议。如果这些都有明确规定，那么杨改兰就可以第一时间提出表达其异议，不会导致自己的权利受到侵害并且无法对行政机关监督。

通过杨改兰事件，从行政法的正当程序原则、职权法定原则等可以发现对于阿姑山村对于确认低保救助对象的程序具有违法性，不能用全体村民民主提议的方式来直接决定救助对象，从我国对于行政救助的现行立法上来看，我国没有统一的法律法规对发放社会保障金进行规范，甘肃省发布的规范性文件在制定时也存在一定程序问题，并且明显杨改兰村的政策是违反甘肃省发布的文件的。杨改兰家低保资格的被取消主要是程序存在违法性，虽然社会救助不是对公民的限制权利、增加义务，也必须要符合程序合法。鉴于我国的国情，仍然有很多人处于贫困的状态，他们需要依靠于最低生活保障金来维持基本的生活，所以我国需要对低保的发放，制定更加有效的政策。

[ 注 释 ]

①袁曙宏主编.建构法治政府——全面推进依法行政实施纲要读本[M].北京：法律出版社，2004：56.

②章剑生.现代行政法总论[M].北京：法律出版社，2014：55.

③沈福俊，邹荣主编.行政法与行政诉讼法学（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2013：73.

④沈福俊，邹荣主编.行政法与行政诉讼法学（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2013：66.

⑤章剑生.现代行政法总论[M].北京：法律出版社，2014：53.

⑥梁成意，叶霖.行政委托视角下的村委会职能重构[J].宜宾学院学报，2016，16（8）.

⑦郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社，2003（01）.

⑧赵颖.我国农村最低生活保障行政程序的实证分析——兼论行政程序和实体的互动[J].国家行政学院学报，2009（6）.

[ 参 考 文 献 ]

[1]张静.我国农村最低生活保障地方立法文本之比较[J].华南农业大学学报，2011（02）.