对落实垂管工作的几点思考

文 张念胜

关注FOCUS

对落实垂管工作的几点思考

文 张念胜

通过对湖北省环境监测系统现状的调查研究，综合方方面面的意见，结合各市、州实际情况，对如何落细落小落实环境监测垂直管理制度浅谈几点思考。

根据《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（中办发〔2016〕63号）（以下简称《指导意见》）《“十三五”环境监测质量工作方案》（环办监测〔2016〕104号）和《湖北省生态环境监测网络建设工作方案》（鄂政办发〔2016〕82号）等文件精神，笔者通过对湖北省环境监测系统现状的调查研究，综合方方面面的意见，结合各市、州实际情况，对如何落细落小落实环境监测垂直管理制度浅谈几点思考， 期望能够推动环境监测事业健康有序发展。

改革的目标

环境监测垂直管理的目标应该是，理顺环境监测体制机制，确保从体制机制上杜绝行政干预环境监测数据行为，增强环境监测的独立性、统一性、权威性和有效性，有效遏制地方保护、干预执法、数据不实等情况发生，真正使环境监测做到“独立、公正、权威”，提升环境监测数据质量，全力支撑环境保护工作。

解决的问题

现在，湖北省13个市（州）环境监测站相对独立，垂直管理基本成型，根据《指导意见》，垂直管理后，市（州）环境监测站由原来的省环保厅与市（州）人民政府双重管理变为省环保厅直属管理，其职责主要承担环境质量监测。县级监测站工作属于县（市）环保分局领导，主要承担执法监测。这些都与现行的《环境监测管理办法》等多部规章有冲突，应尽快予以修订完善，予以解决。目前，还未适时出台《环境监测条例》等法规，环境监测法规仍然不能满足工作需要。

监测实行两级垂管后，省、市（州）、县（市）三级监测站如何实现工作联动？在具体工作中，如何处理好监测事权划分、明晰各自职能职责，真正形成高效有序的运转体系等，这些难题都应在本次省级垂改实施中，依法合规予以破解。从目前已经公布的河北、重庆等地的方案内容上看，监测要真正“独立、公正、权威”，突破行政干预禁锢仍然在探索过程中。因此，湖北省应大胆创新体制机制，真正彻底解放思想观念，冲破理念禁锢和思想认识障碍，探索出符合湖北实际的改革思路。

对策和措施

《指导意见》是垂管改革的纲领性文件，各省在落实中有非常大的探索空间。总的原则是强化地方政府职能，分清事权，有所担当。在坚持原则的基础上，湖北省应当积极探索创新，摸索出适合省情模式。监测方面，建议省级以下监测垂管方案应明确市（州）级监测站与同级环保局、县（市）环保分局与县级监测站相互关系、工作内容、职能职责等，明确具体监测事权及沟通协调机制，减少今后在履职过程中相互推诿扯皮，导致乱作为或不作为。湖北省应大胆创新体制机制，彻底解放思想观念。

理顺体制、强化机制、杜绝各种行政干预

监测改革的宗旨是确保数据的准确性、真实性、权威性。环保系统的监测数据准确性经过多年能力建设，已经有了很好的保障。颇受诟病的是监测报告的真实性，导致其发生的原因来自方方面面的考核要求。监测报告造假行为的背后，多存在地方环保部门“睁一只眼闭一只眼”的不作为，甚至主动造假或行政干预以显示治污政绩。监测体制改革就是要切断来自监测之外的压力之手，确保数据的真实性、代表性，达到客观评价的要求。不管哪一种改革，如果不能解决这个问题，就达不到改革的目的。要解决这个问题，关键是要解决多头管理、杜绝行政干预这个核心难题。

参观调研鹤峰县环境监测站实验室建设情况。

第一，关于机构。依据《指导意见》和《湖北省生态环境监测网络建设工作方案》规定要求定位，一应进一步明确省、市、县三级监测机构的职能定位。省级站要以“三个说清”为目标定位，技术上承担省内环境监测技术监督指导工作。市（州）级站的职能定位为承担辖区内的环境质量监测任务，指导县（市）开展执法监测，承担部分环境质量监测任务，同时加强对辖区第三方环境监测机构技术监督指导，强化业务培训和环境监测质量体系贯彻的落实检查。二应灵活掌握市(州)以下环境监测机构的设置模式。区域面积较大、排污企业较多的县，可设立监测站负责辖区执法监测和承担部分常规监测工作；对于县域面积较小、监测点位和排污企业相对较少的，可由市(州)站集中人员编制和仪器设备，承担相应监测工作。三应探索功能化建站思路。在重点流域、主要生态功能区应建设一批国家或省直属的专业站点，如设立武陵山地区生态环境监测站、湖北三峡库区生态环境监测站等，开展特定领域、特定指标的研究性监测、前瞻性监测以及专项监测工作，进一步贴近环境管理与生态保护的需求，增加环境监测系统的灵活性。四应杜绝行政干预，确保监测技术权威。建议将省环境监测中心站更名为湖北省生态环境监测中心站，升格为副厅级单位（参考河南），各市（州）站统一更名为省环保厅驻×××市（州）生态环境监控中心（同时赋予其对辖区第三方监测机构的技术监管职责），为隶属省环保厅直接领导管理的正处级独立法人单位（湖北省市（州）站现为副处级机构，建议垂改升格为正处，或主要负责人及班子成员可以高配一级，以解决干部“天花板”问题），接受省生态环境监测中心站的业务指导。应明确县（市）站接受市（州）环境监测站的业务指导，县（市）监测站长及班子成员任免应事先征求市（州）站意见。指导意见明确“试点省份县级以上地方政府要建立健全环境保护议事协调机制……日常工作由同级环保部门承担”，“省级环保部门驻市环境监测机构要主动加强与属地环保部门的协调联动，参加其相关会议，为市县环境管理和执法提供支持”。因此，为有利于地方工作，建议市（州）站可以作为市（州）环委会成员单位，便于参加相关会议，协调相关工作。

第二，关于人员。依据《指导意见》“地方环境保护管理体制调整后，要注意统筹环保干部的交流使用”规定，建议从政策上明确规定，市（州）环境监测站领导班子成员可在全省环保系统交流使用（含省环保厅机关及厅属其他二级单位和市（州）站之间）。站领导班子成员应依据《事业单位领导人员暂行管理规定》明确具体任期目标，特别是连续任职10年的必须在系统内交流。内设机构中层干部按干部管理权限由市（州）环境监测站自行任免，并报省环保厅备案。结合目前湖北省实际，应根据各地实际，参考人口、区域功能、业务量等特点，由省厅统一分配市（州）监测人员编制数，重点配强市（州）级监测技术人员。

第三，关于待遇。一是政治待遇。垂管后，建议省环保厅发文，对驻市（州）环境监测机构应与厅直属其他单位一样落实相关政治待遇等。二是经济待遇。指导意见明确“人员待遇按属地化原则处理”。建议绩效工资活的部分继续按省人社厅意见执行，即标准按省直和地方标准各50%比例执行。应明确落实事业单位电话费、车改补贴标准。应采取相应措施增补国家现行规定的环境监测津贴，力争尽快落实到位。其他福利待遇应略高于地方标准。

第四，关于党建。为全面贯彻落实从严治党的系列规定和党的关系属地管理原则，依据《中国共产党党组工作条例（试行）》精神，建议市（州）环境监测站可以成立党组（特别是党员人数较少的情况），具备成立基层党委的应成立基层党委，接受其批准成立的党组织领导，纪检组由市（州）纪委派驻（目前恩施州环境监测站已经由恩施州纪委派驻了纪检组）。党组（党委）、派驻纪检组除接受市（州）党委、纪委领导外，应向省环保厅党组、省纪委派驻省环保厅纪检组汇报工作。党组书记、副书记、成员的任免参照同级环保局党组书记、副书记、成员的任免程序。为确保监测数据不受行政干预，建议市（州）站主要负责人若进入同级环保局党组成员后，方案中应明确不参与局党组其他工作分工（可参照派驻纪检组长的分工模式），以确保其工作独立性。

明确监测机构职责，科学分配监测事权

《指导意见》明确“省级和驻市环境监测机构主要负责生态环境质量监测工作”。《湖北省生态环境监测网络建设工作方案》也明确“合理确定省级和地方环境监测事权和责任，按照‘谁考核，谁监测’的原则，省环保厅适度上收生态环境质量监测事权……各级环保部门逐级承担重点污染源监督性监测及环境应急监测等职能。”

第一，关于监测任务。依据上述精神，市（州）环境监测站主要负责市（州）辖区环境质量监测，重点承担省环保厅交办或省环境监测中心站委托的环境质量监测。这里需要明确的是市（州）环境监测站是否承担市（州）政府本级环境质量的考核监测、重点污染源监督性监测和执法监测？《指导意见》中明确“现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测……同时按要求做好生态环境质量监测相关工作”。因此建议省里的实施方案应明确县(市)生态环境质量监测应由谁监测等工作事权。建议市（州）环境监测站负责省环保厅交办或省环境监测中心站委托的环境质量监测工作，承担市（州）政府环境质量考核监测任务。指导县（市）环境监测机构承担县（市）辖区部分环境质量监测任务和跨县（市）流域临时性监测任务、污染仲裁纠纷监测、专项行动监测和污染事故应急监测。市（州）环境监测站应增设环境执法应急监测科室，配备相应技术人员，承担相应执法监测工作。重点污染源监督性监测原则上应由县（市）环境监测站负责，市（州）环境监测站原则上只承担省厅安排的监督性监测任务。

第二，关于联动机制。建立市（州）环保局、监测、监察、执法机构四方联动机制。研究出台具体的联动机制实施方案，明确工作任务、相应工作机制和责任权利清单等内容。

第三，关于县（市）级站定位。应明确市（州）、县（市）两级监测站职责定位。县（市）监测站应接受市（州）级监测站业务工作领导和技术指导。负责县（市）区域内的污染源监督性监测、污染纠纷仲裁监测、污染事故应急监测等。负责辖区环境质量监测的现场采样，样品送市（州）环境监测站实验室分析。为了保证这一工作顺利进行，必须增加市（州）和县（市）监测工作能力。

第四，关于质量监督。根据《“十三五”环境监测质量管理工作方案》，重新构建辖区范围内的质量管理体系。市（州）级环境监测站作为监测技术中心应牵头辖区范围内的质量控制工作，一是要加强内部质量管理，建立异常数据处理机制，从数据检验和异常数据报告两方面对监测工作加以规范；制定环境监测工作时效性规定，对各个环节的工作时限加以规定，加强与环境监察、派驻纪检组之间联动的效率。二是要承担县（市）级环境监测站质量监督工作，对在市、州辖区内开展监测工作的第三方检测机构进行技术监督。

完善监测能力建设，加强监测队伍建设

中央对以垂直管理促环境质量改善寄予厚望。如何因地制宜完成这项改革？“人”是最关键的因素。

总体上看，环境监测队伍的内部差别较大。如省站拥有数量不等的优秀监测专家，是全省监测网络的中坚力量。从市（州）层面看，像武汉市等技术实力均较强，有的技术实力和省站相当，甚至还要强，其他市（州）差别也已经拉大。如宜昌市站就拥有独立的监测实验大楼，人员技术硬件能力都较强，而恩施州站仅15名编制，实验室一直无法满足工作需要，完成常规任务都有困难。在县（市）级层面，差别更大，基础非常薄弱，不能胜任承担的工作任务。

第一，务必尽快使市（州）站实验室全面达标。事在人为，以目前的经济实力，只要下定决心加大投资，就可使办公用房、实验室及仪器设备等硬件设施武装到位。建议全省统一规划，尽快协调各方力量和市（州）政府，力争1-2年内完善市（州）监测工作能力，建设监测大楼，配齐监测仪器。

第二，认真研究出台加强监测队伍建设的政策。环境监测队伍建设有其特殊规律和周期，硬件设施到位了，没有合格的监测人员，也无法产生真实、准确的监测数据。实施垂直管理，市（州）级站的人员编制应以做加法为主，队伍才会进一步加强，能力也会相应提升，从而带动监测队伍整体实力的增强。在编制增加有限情况下，应允许市（州）环境监测机构通过政府购买服务等多种方式解决监测队伍技术人员不足问题。而对数量众多的县（市）级站，具体情形千差万别，应按照区别对待、分类指导的原则。建议以市（州）为单位，在省环保厅具体指导下，定位好发展方向，给予市（州）改革空间，形成精干、高效的上下“一盘棋”的工作格局。

第三，关于县（市）环境监测站队伍建设问题。指导意见明确“加强县级环境监测机构的能力建设，妥善解决环境监测机构改革中监测资质问题。”一是稳妥解决临时聘用人员，这部分人绝大多数长期在环境监测一线工作，有较高政治觉悟和技术专长，建议适时遴选使用其中少数人，保证监测工作顺利开展。二是加强能力建设首要的还是人员业务能力问题，必须加强监测人员执法监测培训力度，建议研究相关政策，允许市（州）、县（市）环境监测机构及其人员进行整合，可能这样更有利于监测工作开展。三是“改革后，县级环保部门继续按国家规定执行公务员职务与职级并行制度”，这是《指导意见》，建议借鉴重庆已经改革的做法，县（市）监测站长可以任命为县（市）环保分局总工程师、分局党组成员。同时，要千方百计争取政策，增加市（州）站和县（市）站技术职称等级和技术岗位职位数量，创造有利于监测技术人员发展的空间，为广大一线监测技术人员进步负责。

不忘环保初心，至臻监测工作。提升环境监测工作能力，全力支撑环保工作开展，改善提升生态环境质量，是我们每个基层环境监测工作人员始终不渝追求的工作目标。让我们借环境监测垂直改革管理东风，“形成最大公约数，画出最大同心圆”， 把环境监测垂直管理制度落细落小落实，为环境管理和环境执法服务，全力改善提升生态环境质量。

（作者系湖北省恩施自治州环境监测站站长）