关于制定《生态红线保护条例》的建议

文 孙佑海

关于制定《生态红线保护条例》的建议

文 孙佑海

如何贯彻中央关于划定并严守生态保护红线的政策精神，大力推进生态保护红线的立法工作，切实把生态红线划定好、保护好，是我国当前一项十分重要而紧迫的任务。

划定和严守生态保护红线，核心是解决管理体制问题。建立科学合理的管理体制，是实现生态红线保护目标的组织保证。而管理体制不合理问题的长期存在，也是困扰生态保护工作的最大障碍。

改革开放以来，我国生态环境保护工作取得巨大成就。但是，我国生态环境总体仍然比较脆弱，生态安全形势依然十分严峻。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（下称《意见》），其中提出要“推动生态保护红线有关立法”。如何贯彻中央关于划定并严守生态保护红线的政策精神，大力推进生态保护红线的立法工作，切实把生态红线划定好、保护好，是我国当前一项十分重要而紧迫的任务。

客观必要性

《意见》中明确提出要“推动生态保护红线有关立法”。笔者认为，该文件对生态保护红线立法提出了明确的要求，意义十分重大，当前制定《生态红线保护条例》（下称《条例》）具有强烈的客观必要性。

“三区”破坏问题严重

多年来，我国生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区（下称“三区”）保护面临的开发压力巨大，不少区域出现过度开发问题，保护区域自然和生态受到严重破坏。2016年首批中央环保督察就发现并指出存在大量破坏“三区”的违法事实。其中，中央第一环保督察组向内蒙古反馈督察情况时指出：“一是对生态环境脆弱性、环境保护紧迫性和艰巨性的认识尚不到位。乌梁素海治理工作主要通过凌汛补水，综合治理规划尚未批准实施，农业面源治理不力，保护区内未经环评审批擅自上马占地达5000余亩的养殖及其配套工程。二是自然保护区内违法违规开发问题屡见不鲜。89个国家和自治区级自然保护区中有41个存在违法违规情况，涉及企业663家，且矿山环境治理普遍尚未开展。自治区有关职能部门违规在自然保护区内办理采矿证，甚至到2015年5月十部委联合印发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》后，相关部门仍对甘草保护区25宗采矿权审批续证。2014年和2015年，国土部门和环保部门违规审批位于蒙格罕山自然保护区的采石场项目。另外，锡林郭勒草原国家级自然保护区3家企业未按自治区环保厅要求启动退出机制。呼伦贝尔、鄂尔多斯存在违规占用天然草地问题。遗鸥国家级自然保护区生态功能已基本丧失。”

“三区”管理混乱

“三区”问题久拖不决的一个重要原因，就是缺乏统一的立法，而统一立法无法实现的根本原因就在于管理体制的多头。多头管理体制致使“三区”管理严重分割，各自为政，职能混乱，效率低下。因此，迫切需要厘清各级政府部门的职责范围，确保“三区”生态环境保护工作依法有序进行。

根据综合生态系统方法理论，以生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为目标，并在此基础上建立生态保护红线制度。而任何对于生态系统和生态过程的完整性进行肢解的理论和做法，都是不合理甚至有害的。

在2014年新修改的《环境保护法》将生态保护红线制度作为一项重要的生态环境保护创新制度公布之后，国务院多个管理部门，纷纷划定各自的保护红线，掀起一股“红线”高潮。联想起几十年来有关部门在自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋保护区等管理权限上的纷争，笔者深深感到我国迫切需要加强对生态保护红线的管理。

多年来，有关部门之所以在多头管理中有恃无恐，除了利益的驱使之外，主要是强调本行业、本领域的重要性和历史传统上的正当性。因此，必须明确我国建立生态保护红线制度的理论基础，即一定要将综合生态系统方法理论作为生态保护红线制度的理论基础。根据综合生态系统方法理论，以生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为目标，并在此基础上建立生态保护红线制度。而任何对于生态系统和生态过程的完整性进行肢解的理论和做法，都是不合理甚至有害的。因此，我们今天进行统一的《条例》起草和制定，是有科学的理论做支撑的。制定《条例》，强化对生态红线保护的真正目的，就是要把政府的权力关进法律和制度的笼子里，这对于我国环保法的改革也有着十分重要的意义。

制定《条例》具有重大的时代意义

第一，有利于建立统一的标准。哪些地方应当划进“三区”，哪些地区不应当划进“三区”，都应当有统一的标准。制定《条例》，明确标准，对于统一思想，解决复杂争议，科学划定“三区”，具有十分重要的工具价值。

第二，有利于进行普法宣传和教育。制定《条例》，指导人们应当做什么，不应当做什么，有利于弘扬社会主义生态法治文化，有利于增强全社会厉行生态法治的积极性和主动性，有利于形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。动员最广大的公众关心和保护“三区”，是“三区”建设和管理取得成功的最根本的社会保障。

第三，有利于严格执法。法律的权威在于实施，法律的生命力也在于实施。有了好的《条例》，使“三区”的划定和保护能够在法治轨道上开展工作，在《条例》的基础上按照程序进行，严格执法责任，这是保护“三区”可靠的行政组织保证。

第四，有利于生态司法的高效统一。公正是法治的生命线。当“三区”保护检查中发现违法和犯罪的情形后，由司法机关依法处置，对于保证生态司法的高效和统一，可以有效发挥生态保护中“最后一道防线”的作用。

因此，在当前的形势下，抓紧研究制定专门的《条例》，对于积极有效推动生态保护红线的落实，贯彻落实主体功能区制度、实施生态空间用途管制，提高生态产品供给能力和生态系统服务功能、构建国家生态安全格局，健全生态文明制度体系，推动绿色发展，具有十分重要的时代意义。

实际可行性

第一，《意见》的出台对制定《条例》具有重要的指导性。习近平总书记亲自主持审定，由中办和国办印发的《意见》，实际上为制定统一的《条例》，做了充分的准备。在我国，党的政策是立法的灵魂和指导。党的政策一旦明确，立法的前提条件就基本具备了。《意见》中的重要内容，有的就可以直接转化成为《条例》的主要规定。

CNSphoto供图

第二，《环境保护法》对“三区”的保护有明确规定。2014年修改的《环境保护法》第29条第1款规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。这是首次以国家法律的形式，肯定了生态保护红线。生态保护红线进入《环境保护法》，这在“三区”保护的历史进程中具有重大意义。

第三，目前国务院和各部门高效运转，这是制定《条例》的有利条件。过去几十年来，我国体制方面一个很大的问题，就是政府部门之间沟通不畅，甚至相互之间掣肘，运行效率低下。这也是多年来虽然一直努力，但至今难以出台一部统一的“自然保护区域法”的重要原因。如今，我国政府和有关部门，在党中央的坚强领导下，体制合理，依法行政，运行顺畅，为制定一部统一的《条例》，创造了极为有利的条件。

内容构想

指导思想和基本原则

制定《条例》，首先要明确正确的指导思想：即要认真学习习近平总书记关于生态文明建设和绿色发展的一系列重要论述，全面落实党中央、国务院决策部署，以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，按照山水林田湖系统保护的要求，划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，维护国家生态安全，促进经济社会可持续发展。同时，要坚持科学划定，切实落地；坚守底线，严格保护；部门协调，上下联动的基本原则。

管理体制

划定和严守生态保护红线，核心是解决管理体制问题。建立科学合理的管理体制，是实现生态红线保护目标的组织保证。而管理体制不合理问题的长期存在，也是困扰生态保护工作的最大障碍。从多年来体制实际运行情况看，我国的自然保护工作分别由环保、林业、水利、国土、海洋等机构进行分割式管理，政出多门、效率低下、管理资源严重浪费的问题十分突出。《意见》明确要求，要加强组织协调，建立由环保部、发改委牵头的生态保护红线管理协调机制，明确地方和部门责任。各地要加强组织协调，强化监督执行，形成加快划定并严守生态保护红线的工作格局。文件的上述规定，在管理体制上比过去进步许多，应当给予肯定。但是，我国的“三区”管理，范围极广、情况极为复杂，还有历史传统、民族、资金等问题的困扰，客观上必须要建立坚强有力的权威机构进行组织领导，而不仅仅是环保部和发改委合作就能协调的。况且，两个平行部门的合作也在现实中面临诸多困难。建议国务院成立生态环境保护委员会，由该委员会协调解决“三区”划定和保护中的重大问题。

在制定《生态红线保护条例》时，要基本肯定《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中规定的红线划定程序，并根据实际情况做微调，同时，还应规定生态保护红线划定后在特殊情形下的调整程序。

适用范围

首先，要明确生态空间的范围。根据《意见》，生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

其次，要明确生态保护红线的范围。所谓生态保护红线的范围，是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

2014年修改的《环境保护法》第29条第1款规定，“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”在该法中，对重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区这三个区域，都没有作出明确的界定。在《意见》中，将“环境敏感区和脆弱区”这两个区域，统称为“生态环境敏感脆弱区域”。从实质看，上述概念的内涵是一致的。我们应当在《意见》和《环境保护法》的框架之内，明确《条例》适用范围，妥善处理好《条例》的起草与有关法规之间的关系，如《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等。

划定程序

关于红线的划定程序，已经在《意见》中作出明确的规定，《条例》在规定生态保护红线的划定程序时，要根据该文件的精神加以具体化。

《意见》规定：第一，由环保部、发改委会同有关部门提出各省生态保护红线空间格局和分布意见，做好跨省域的衔接与协调，指导各地划定生态保护红线。第二，明确生态保护红线可保护的湿地、草原、森林等生态系统数量，并与生态安全预警监测体系做好衔接。第三，各省要按照相关要求，建立划定生态保护红线责任制和协调机制，明确责任部门，组织专门力量，制定工作方案，全面论证、广泛征求意见，有序推进划定工作，形成生态保护红线。第四，环保部、发改委会同有关部门组织对各省生态保护红线进行技术审核并提出意见，报国务院批准后由各省级政府发布实施。在各省生态保护红线基础上，环保部、发改委会同有关部门进行衔接、汇总，形成全国生态保护红线，并向社会发布。第五，考虑到海洋问题的特殊性，由国家海洋局根据《意见》制定相关技术规范，组织划定并审核海洋国土空间的生态保护红线，纳入全国生态保护红线。

在制定《条例》时，要基本肯定这个程序，并可根据实际情况做出微调，同时，还应规定生态保护红线划定后在特殊情形下的调整程序。

建议首先明确《生态红线保护条例》的地位，目前各类涉及到自然保护区管理、风景名胜区管理、地质公园管理、森林公园管理、国家公园管理的立法工作，凡是涉及到生态保护红线的划定和保护规定的，应当一律停止，以解决立法中政出多门的问题。

严守红线

关于如何严格守护生态保护红线，总体上要落实党政同责原则，强化生态保护的刚性约束，形成强有力的红线管控和激励措施。这些管控和激励措施，都要在《条例》中规定下来，具体应当包括但不限于以下几方面：明确属地管理责任；明确规定实行严格的管控措施；建立监测网络和监管平台；开展定期评价；强化执法监督；建立和实施科学的考核机制；建立科学严格的责任追究制度。要在《条例》中明确规定，对违反生态保护红线管控要求、造成生态破坏的部门、地方、单位和有关责任人员，按照有关法律法规和文件实行责任追究。对造成生态环境和资源严重破坏的，实行终身追责，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。笔者分析，违反生态保护红线的行为，应当承担的主要是行政责任和刑事责任。

建议起草《条例》时还要强化以下内容：一是，要确立生态保护红线优先地位，生态保护红线划定后，相关规划要符合生态保护红线空间管控要求，不符合的要及时调整。空间规划编制要将生态保护红线作为重要基础，发挥生态保护红线对于国土空间开发的底线作用。二是，要加大生态保护补偿力度。财政部要会同有关部门加大对生态保护红线的支持力度，加快健全生态保护补偿制度，完善国家重点生态功能区转移支付政策。推动生态保护红线所在地区和受益地区探索建立横向生态保护补偿机制，共同分担生态保护任务。三是，要加强生态保护与修复，作为山水林田湖生态保护和修复工程的重要内容。要明确以县级行政区为基本单元建立生态保护红线台账系统，制定实施生态系统保护与修复方案，并采取有效措施加以落实。

《条例》与相关立法的关系

首先，应当明确：目前各类涉及到自然保护区管理、风景名胜区管理、地质公园管理、森林公园管理、国家公园管理的立法工作，凡是涉及到生态保护红线的划定和保护规定的，应当一律停止，以解决立法中政出多门的问题。

其次， 鉴于生态保护红线的划定与保护涉及到大量少数民族居住的区域，应当在制度的建立和实施中考虑到少数民族的生活习惯和历史传统，故建议生态保护红线制度的制定应当以社会学为基础，在少数民族聚集区划定生态保护红线时，应当照顾少数民族的特殊性，在立法、执法、司法等工作中都要注意结合当地的环境习惯、法律制度。

最后，关于当前先制定《条例》还是直接制定法律的研判，笔者认为，鉴于制定法律的程序比较复杂，而划定生态保护红线又是在2020年前需要完成的紧迫任务，因此，应当尽快将制定本《条例》列入国务院的立法计划，并抓紧实施。在条件具备时，可以着手起草相关的法律。

（作者系天津大学中国绿色发展研究院执行院长、天津大学法学院院长、国家咨询委员会委员）