宿迁法治政府建设的重点和难点问题研究

周鑫涛

摘 要：近年来，在全面推进依法治国的大背景下，宿迁始终把推进依法行政、建设法治政府作为一项全局性、基础性工作来落实，通过启动“三部曲”改革，在政府职能转变、行政体制改革方面取得了令人瞩目的成就。但目前，宿迁的依法行政依然面临许多问题亟待解决。要进一步加强法治政府建设，就必须增强政府工作人员法治意识、依法推进政府职能转变、健全依法行政机制、进一步规范行政执法、强化行政权力制约、全面推进政务公开。

关键词：依法行政；职能转变；权力制约

十八届四中全会《决定》描绘了建设法治中国的总蓝图，勾画了全面推进依法治国的路线图，在中国法治史上具有里程碑意义。而在现代法治国家，政府作为行使国家行政权力、代表国家进行行政管理的国家政权组织，必须遵循依法行政这一基本法治原则。建设法治国家的核心是法治政府建设，用法律规范国家和政府的权力。党的十八大提出到2020年基本建成法治政府，十八届四中全会则对依法行政、建设法治政府作出了全面部署，并从“依法全面履行政府职能”等六个方面系统地论述了建设法治政府的主要内容和要求，清晰地勾画出了一个可以使广大人民群众满意的法治政府的框架。

一、现阶段我国法治政府建设存在的问题

改革开放三十多年来，中国法治政府建设成就斐然。主要表现在：法律制度不断完善与健全，法治政府的基础得到夯实；政府职能转变及政府的依法治理；干部人事制度改革不断深化，法律从业人员的培养与普法工作成绩显著等方面。就宿迁来说，通过持续不断地把推进依法行政、建设法治政府作为一项全局性、基础性工作来落实，各项工作取得了阶段性成效，政府职能转变不断加快，科学决策机制不断完善，行政执法行为不断规范，权力监督约束不断强化，法治思维意识不断加强。在取得突出成就的同时，我国法治政府建设依然存在的问题同样不容忽视。这些问题和困难的存在既有立法和制度层面的，有执法层面的，有法治政府建设的路径问题，还有公务员素质和社会文化的影响，而这些问题在宿迁也同样突出地得以反映。

（一）法律法规制度上的不完善

组织和活动的制度化是各级政府的行政机构管理法制化水平提升的关键。我国法治政府建设目前正处在刚刚起步的阶段，规范的总量远远不能适应复杂的行政管理活动的需要，因此，法律供给相对不足。在这种情况下，往往导致政府行为无法可依。

（二）政府法治化程度有待提高

在经济管理和社会管理方面，已经有一些法治化的进步，但从整体上看，更多的领域内还存在严重的政府权力部门化、部门权力利益化和私人化的现象，管理就是扩大权力、管理就是罚款的思维依然没有根本转变。在政府自身行为的治理上，我国现在尚无统一的、基本的行政程序法。与政府组织相关的法律过于粗疏简单，缺乏严格的规范，编制不是靠法律管，而是靠人管，无法实现依法治理政府和公务员的作用。在公共财政和預算方面的法律也存在明显的不足，财政开支缺乏必要的法律监督，预算的公开性和法定化的法制化程度和水平均较低，已有的法律法规也存在执行不到位的问题。

（三）人治因素严重扭曲了行政执法

我国特定的历史文化因素决定了我国法治政府建设的主要动力来自政府本身，但地方政府在进行法治政府建设方面仍面临着重重困难，长期的官本位传统、公民权利意识的淡薄、地方政府人治现象严重的问题严重阻碍着政府法治化进程。我国行政活动中采取首长负责制，同时在干部选拔任用方面，首长常常起到决定性作用，这使得行政首长意志往往高于法律规范。行政人员在行政活动中遇到问题首先想到的不是依据法律法规，而是请示行政首长。这使得日常行政活动带有浓厚的人治色彩，行政活动进行得科学与否、效果如何，很大程度上取决于首长的个人风格。另一方面，行政机关对公务员的考核实绩也多来自行政首长的主观判断，缺少可量化、客观性强的依法行政能力和效果。这种效绩考核方式易使担任地方领导职务的公务员产生急功近利的“短期行为”，考虑更多的是管理方便、政局稳定，追求更多的是能被上级领导看到、甚至是华而不实的政绩，而少有人能本着立足长远的精神谋求地方发展和群众福利。

（四）政府职能错位严重制约法治政府建设

以往多年来以GDP增长率为主的考核导向，致使政府普遍存在功能“缺位”和“错位”问题，政府紧盯GDP的增长，大搞政绩工程、“面子工程”，过多地干预企业的微观决策和对稀缺资源的配置，专注于招商引资，投资于见效快的私人产品领域；而对于与公众生活密切相关的公共产品、公益事业却因为投资大、见效慢而不愿过多问津，政府对企业与公民迫切需要的公共服务的提供相对被动。在提供良好法律环境和公正执法、提供基本的社会保障和生态环境保护等方面，与客观需求相比，依然存在不小的差距。至于一些政府官员违法行政甚至暴力行政，以及的“权力寻租”、灰色交易现象更成为公众普遍关注的问题。

（五）基层执法人员的能力与素质很不均衡

推进依法行政，建设法治政府，最终还是要落实到基层执法人员的日常工作中。因此，要实现法治政府建设，就必须解决好基层政府依法执政的难题。尽管基层政府的领导干部和行政执法人员具备了较高的文化知识水平和现代意识，但也存在许多与现代法治理念相悖的思想观念。主要表现为：一是把改革发展与依法行政完全对立起来，认为法律程序会导致办事繁琐、效率低，而发展就要放开手脚，必须冲破法律的束缚，往往根据情况和需求决定是否依法行政；二是行政人员法律素养不足，依法行政的能力不高，无法适应行政执法工作对较高的法律专业知识的要求；三是社会的执法环境不佳，尽管经过二十多年的普法教育，全民的法律意识有了一定的提高，但法律权威在公民心中尚未确立，遵法守法的观念仍未得到普遍认同，致使法治政府建设缺乏社会土壤。

二、宿迁市加快法治政府建设的着力点

近年来，宿迁市认真贯彻落实国务院《关于加强法治政府建设的意见》和省政府《关于加快推进法治政府建设的意见》，结合宿迁实际，出台了一系列相关的文件。特别是2013年以来，宿迁市按照市场化导向，坚持“减权、去利、公开、制衡”原则，启动实施了行政审批制度改革、资格资质去行政化、非行政许可审批事项清理“三部曲”改革，从而在实践领域，在政府职能转变、行政体制改革方面取得了令人瞩目的成就，走在了全省甚至是全国的前列。总的来说，宿迁市的法治政府建设，无论在政府法制建设方面，还是在依法行政方面，都取得了不少成绩，但客观地说，上文所列举的我国法治建设过程中存在的问题在宿迁市也或多或少地存在着。党的十八大提出到2020年基本建成法治政府，十八届四中全会进一步明确提出了法治政府建设的基本标准，这也给宿迁加快建设法治政府指出了方向。

（一）增强政府工作人员法治意识

法治政府建设是法治国家建设的重点和落实。要按照十八届四中全会《决定》提出的“法治建设要作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容”的要求，将其纳入政绩考核的指标体系。确保全市各级政府部门树立法治建设“一盘棋”思想，按照中央、省委和市委统一部署，配合人大推进科学立法、民主立法，支持法、检两院严格执法、公正司法，依法独立公正行使职权，接受人大监督和司法监督，维护社会公平正义。要实现行政培训的制度化、常态化，通过定期的法律学习和法律教育培训，来培养行政机关工作人员尊法、尚法、守法的意识，提高党员干部法治思维水平。

（二）依法推进政府职能转变

依法推进政府机构改革，要科学合理调整机构设置，优化部门职责配置；继续大力推进简政放权、放管结合，该放的权要坚决放开、放到位，该管的事坚决管住、管好；加快建立权力清单、责任清单和负面清单，深入推进政企分开、政资分开、政事分开，切实当好法律的执行者，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。

（三）健全依法行政机制，提高程序化水平

程序化是构成法治秩序的基础，也是衡量法治水平的重要标志。在衡平行政效率和行政程序方面，必须坚持程序、秩序优先的原则，要求政府行政必须遵循法律设定的程序。要本着“法无授权不可为，法定职权必须为”的原则，逐步建立和规范重大行政决策法定程序，把重大行政决策纳入法治化轨道，防止“拍脑袋”决策现象的发生，提高政府决策的合法性。要认真推行政府法律顾问制度，优化法律顾问团队，保证法律顾问在政府进行重大决策、推行依法行政中发挥积极作用。

（四）进一步规范行政执法

深化行政执法体制改革，梳理各部门执法权，规范执法主体，界定执法权限，减少执法层级，整合执法资源，合理配置执法力量，大幅减少执法种类，积极推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法、多层执法的问题。

（五）全面推进政务公开

要按照“公开为常态、不公开为例外”的原则，进一步健全政务信息公开工作体制机制，创新政务公开的方式方法，充分发挥市政务信息中心、市长热线等政务平台的桥梁纽带作用，积极推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

（六）强化社会监督

要拓宽群众监督渠道，支持新闻媒体对违法或不当行政行为进行曝光，依法保障人民群众和社会舆论监督政府的权利；要加强行政复议，依法纠正违法或不当行政行为；要严格行政问责，督促、约束政府机关和工作人员依法行使职权、履行职责。

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