行政规范性文件管理问题的几点思考

文/金竹

行政规范性文件管理问题的几点思考

文/金竹

导 读

随着我国依法治国方略的不断深入，各级政府机关对制定发布规范性文件越来越重视，纷纷出台了规范性文件管理的有关制度、办法，由于国家没有统一立法，规范性文件种类繁多，制定机关众多，行政规范性文件管理工作还需完善。

行政规范性文件的概念及判断标准

（一）概念

我国目前尚没有法律规范对行政规范性文件的概念做统一规定，但在多部法律、法规和重要文件中对行政规范性文件都有表述，例如：《宪法》第89条表述为“行政措施”、“命令、指令”、“决定、命令”等；《行政诉讼法》第13条表述为“具有普遍约束力的行政决定、命令”；《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》以及《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等法律法规文件中大多表述为“规范性文件”。法学专家一般将行政规范性文件定义为“各级行政主体为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的，除行政法规、规章以外的、具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。”工作实践中为了区分党内、军内文件，一般将行政机关制定的规范性文件称为行政规范性文件（下文简称为规范性文件），这也是本文研究的对象。

（二）一般判断标准

规范性文件是众多类文件中符合特定条件的特殊一类，由于缺少专门法律规范的规定，目前实践中要判断一个文件是否属于规范性文件，应当主要从实体内容方面来判断，而不能拘泥于形式。

首先，制定主体应当是依法行使社会公共管理职权的行政机关或法律法规授权的组织。

其次，文件内容应当属于调整不特定公民、法人、其他组织的权利和义务。

再次，表现形式应当是“红头”并“盖章”，即必须有制定机关的发布文号并加盖单位公章。

最后，工作实践中一般认为以下几类文件属于规范性文件，一是转发上级机关文件的同时提出具体措施、补充意见等内容的，只要符合上述几点条件，该转发文件应当界定为转发机关制发的规范性文件；二是制定主体为实施特定的社会公共管理事项而制定的工作规程、办理流程、办事指南等，内容包括规定管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，该文件应当界定为规范性文件；三是经本级政府批准后，由政府部门发布的规范性文件，应当界定为该政府部门的规范性文件而非本级政府的规范性文件。

（三）工作实践中如何判断规范性文件

上文已经提到规范性文件是众多类文件中的一种，在纷繁复杂的工作中该如何判断一个文件是否属于规范性文件，对于一名法制工作者来说是非常重要的。

图：文件分类

第一，文件中的外部行政规则完全符合上文中规范性文件的定义，属于规范性文件，例如：《北京市人民政府关于进一步完善本市临时救助制度的通知》《北京市会计从业资格考试管理工作规则》。对于此类文件，制定机关的法制部门应当予以合法性审核，正式印发后向社会公开。

第二，内部行政规则是指“以行政机关内部行为为规范对象、行政自我规制依据的规则”，根据对公民、组织是否产生间接影响力为标准，可分为组织性、业务性规则以及自我规制规范，其中自我规制规范完全对内发生效力，对外部相对人不具有任何约束力，包括对机关工作人员的廉政要求、奖惩规定、福利待遇等仅针对机关工作人员的权利义务进行调整的规则，较为典型的包括：《北京市××局工作人员请销假制度》《北京市××局保密工作规定》等，此类文件不属于规范性文件，正式印发前不需要制定机关的法制部门进行合法性审核。

组织性规则主要功能在于调整行政机关内部组织，如内部机构的设置、部门之间职权划分等内容，例如：北京市编办制定的《关于开展区县城市管理体制改革试点工作的指导意见》；业务性规则主要是指基于对行政事务的监督管理权，而对下级机关或地方自治团体所颁布的解释规则、裁量规则、判断规则等。组织性规则、业务性规则虽然都属于内部行政规则，不属于规范性文件，但因其会对管理相对人权利、义务产生间接影响，所以制定机关应当从审慎的角度加强对此类文件的管理，重点审核该类文件发文主体是否合法、是否超越制定机关职权、是否违法限制了公民权利、增设了公民义务，特别是对于公民、法人或其他组织能够自主自决的事项，不能违法干预。

我国规范性文件管理的现状及突出问题

我国目前没有国家层面的专门立法对规范性文件的概念、制定程序、审核条件、发布、清理等做出具体、明确、统一的规定。从地方省级政府来说，自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出“加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理”的要求后，地方政府对规范性文件的管理越来越重视，截至2007年全国31个省级人民政府均已通过地方立法建立了规范性文件备案审查制度，共制定或修订有关规范性文件备案和制定程序方面的规章43部。目前，各省级人大、政府已经普遍建立了规范性文件管理的相关立法，主要包括两类，一是地方人大常委会从人大监督的角度制定的规范性文件备案审查管理办法，其依据是《各级人民代表大会常务委员会监督法》第五章“规范性文件的备案审查”的有关规定，如：《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（西藏自治区第九届人民代表大会常务委员会第11次会议通过，2009年8月13日西藏自治区第九届人民代表大会常务委员会公告第[2009]6号公布）等；另一类是地方政府自己制定的规范性文件管理办法，如：湖南省2009年颁布的《湖南省规范性文件管理办法》（湖南省人民政府令第242号）、北京市政府2016年颁布的《北京市行政规范性文件备案规定》（北京市人民政府令第268号）等。

目前，我国在规范性文件管理中还存在几个突出问题：

1.没有国家层面的统一立法，造成各自为政。虽然各地立法重点明确了规范性文件报备、备案、公布等备案方面的程序和要求，但普遍缺乏完整、统一、合理的审查、发布、清理等程序规定。

2.制定机关众多，造成令出多门。我国目前有五级政府5万个、县级以上政府职能部门12万个，还有若干法律法规授权的组织，不同层级、不同区域、不同职能的部门之间制定的规范性文件存在大量相互冲突、重复的现象，为管理相对人执行带来困惑。

3.数量巨大，造成头绪众多。据不完全统计，我国现行有效的各级各类规范性文件数量已经达到数十万件，例如：国家发改委截至2015年底经清理后确认保留规范性文件931件，拟修改规范性文件295件，共计1226件。青海省四级政府及职能部门2014年清理后确认规范性文件6112件。重庆市自设立直辖市后至2015年10月底共制发规范性文件20575件，其中现行有效规范性文件6220件。

4.规范性文件种类繁多、内容庞杂，覆盖了社会公共事务管理的各个领域，已经成为各级政府行使职权的主要依据。但由于规范性文件制定的门槛低，造成了相当一部分规范性文件没有上位法依据或上位法依据不明确，内容上往往出现违法或违反社会经济发展规律的情形，给行政管理相对人带来极大困扰。

完善规范性文件管理的几点建议

随着依法治国方略的不断深入推进，各级政府机关对制定发布规范性文件越来越重视，纷纷出台了本部门规范性文件管理的有关制度和办法，虽然标准、规制不尽统一、规范，制定技术和水平参差不齐，但已经基本实现了“有规可依”，但是与党中央、国务院提出的要求仍有较大差距。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者义务的决定”。《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》中明确“完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度……涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据”。

面对新时期、新阶段对于规范性文件管理提出的新要求，各级行政机关应当主要从以下三个方面进一步完善规范性文件管理工作：

1.制定国家层面的规范性文件管理制度，现阶段可以考虑由国务院法制办牵头起草有关规范性文件管理方面的行政法规，明确规范性文件的制定主体、制定程序、内容方面的禁止性规定、备案监督制度、公开、实施后评估及清理要求等规定，严格规范各级政府规范性文件的设定权，加强制定机关的合法性审查工作，同时减少制发规范性文件的随意性。

2.加大对已制发规范性文件的监督力度，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。目前对规范性文件的监督主要有人大备案审查监督、政府内部备案审查监督、司法监督和社会监督四种途径，其中司法监督是根据新修订的《行政诉讼法》第53条“在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的要求构建的。这四种监督途径中目前使用最为有效、也最为广泛的是政府内部备案审查监督制度，一般是由政府法制机构对同级政府部门起草的规范性文件实行制发前审核把关或是制发后报送备案的形式。此种监督方式实施成本低、效率高，但同时会存在政府机关互相“护短”的可能性，使监督效果大打折扣。因此，现阶段还应当大力推进人大备案审查监督、社会监督等多种手段，共同促进各级政府进一步加强规范性文件的管理。

3.增强规范性文件管理的透明度，一是制定环节，对于涉及重要事项的规范性文件应当增强制定的透明度，积极引导民众参与决策制定过程，加强社会监督；二是发布环节，按照《政府信息公开条例》的要求主动公开规范性文件，未经公布的，不得作为实施行政管理的依据；三是清理环节，定期开展规范性文件清理工作，及时公布废止、失效的规范性文件目录。同时各级行政机关还应当公开现行有效的规范性文件目录，推进规范性文件管理信息化建设，为管理相对人查询文件提供更为便利的条件。

(作者系北京市财政局干部、中国政法大学法学硕士）