创新 增收机制 全面步入小康

■策划/执行 本刊编辑部

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为贯彻国务院办公厅印发了《关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》（国办发〔2016〕87号），2月20日，省政府办公厅印发了《关于落实和完善支农政策促进农民持续增收的实施意见》（以下简称《意见》）。本刊编辑部根据甘肃省的实际和特点出发，对《意见》进行了全面的解读。

完善农民增收支持政策

针对当前农民增收形势，《意见》围绕完善促进农民增收的政策体系框架，认真落实党中央、国务院决策部署，以粮食主产区和种粮农民为重点，紧紧围绕农业提质增效强基础、农民就业创业拓渠道、农村改革赋权增活力、农村社会保障固基本，进一步完善强农惠农富农政策，着力挖掘经营性收入增长潜力，稳住工资性收入增长势头，释放财产性收入增长红利，拓展转移性收入增长空间。《意见》提出的主要目标是，农民收入增长支持政策体系较为完善，农业支持保护制度更加健全，农民就业创业政策更加完善，农村资源资产要素活力充分激发，农村保障政策有力有效，农民收入持续较快增长，贫困地区如期实现脱贫，城乡居民收入差距进一步缩小。

完善农民增收支持政策涉及农业农村发展的方方面面，是一项系统工程，《意见》明确提出了4条基本原则：一是坚持市场主导、政府支持。充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快推进农业供给侧结构性改革，促进农业提质增效。更好地发挥政府作用，进一步多予少取放活，完善农业支持保护制度，健全农村社会保障体系。二是坚持就业为本、拓宽渠道。加快推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，深入推进农村一二三产业融合发展，努力增加就业岗位和创业机会，促进农业转移人口市民化，开拓农民增收新路径和新模式。三是坚持改革创新、激发活力。加快构建现代农业经营体系，深化农村集体产权制度改革，推进城乡一体化发展，促进城乡要素平等交换、公共资源均衡配置，建立健全有利于农民增收的体制机制，激发农业农村发展活力。四是坚持统筹兼顾、协调发展。统筹考虑保障重要农产品有效供给和保护农业生态环境，实现农民增收、确保粮食安全和农业可持续发展相统一。加大对老少边穷和资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等地区的扶持力度，推动协同发展。

促进农民家庭经营收入增长

农业收入是农民家庭经营性收入的主体。针对当前部分农产品阶段性供过于求、价格走低、效益下滑的形势，《意见》强调要完善农业支持保护制度，挖掘农业内部增收的潜力。一是探索财政支持现代农业发展新机制，试行将财政资金投入农业农村形成的经营性资产折股量化到村到户，发展壮大农村集体经济，让农民长期受益。二是落实和完善农业补贴政策，落实国家将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资补贴三项补贴合并为农业支持保护补贴改革政策和产粮大县奖励政策，重点支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，推广测土配方施肥、保护性耕作，推进耕地轮作休耕制度试点，建设高标准、高效益保护性耕作区，促进农民增收。三是推进农业结构调整政策落到实处，推进农牧（农林、农渔）结合、循环发展，调整优化农业种养结构，加快发展特色农业，推进农业标准化生产、品牌化营销。四是改革完善农产品价格形成机制，坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，完善粮食等重要农产品收储制度，提高农产品市场和进出口调控的有效性。五是健全新型农业经营主体支持政策，完善财税、信贷、保险、用地、项目支持等政策，培育发展家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体和社会化服务主体。六是创新农业保险产品和服务，把农业保险作为支持农业发展和农民增收的重要手段，建立健全农业保险保障体系，从覆盖直接物化成本逐步达到完全成本。七是探索财政撬动金融支农新模式，综合运用奖励、补贴、税收优惠等政策工具，加大对“三农”金融服务的政策支持。加快建立覆盖全国的农业信贷担保体系，健全政银担合作机制。

积极应对农民工资性收入增速放缓

《意见》重点围绕促进就业、支持创业、健全机制，围绕拓宽农民就业创业和增收渠道，提出了五个方面的政策措施。一是加强新型职业农民培育，健全新型职业农民教育培训、认定管理、政策扶持“三位一体”培育制度，把职业农民培养成建设现代农业的主导力量。二是完善城乡劳动者平等就业制度，推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场，落实农民工与城镇职工平等就业、同工同酬制度，逐步实现城乡居民公共就业服务均等化。三是支持农民创业创新，推进农村一二三产业融合发展，大力发展农产品加工、休闲农业和乡村旅游、农村服务业等劳动密集型产业项目，实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划，支持返乡创业园、返乡创业孵化园（基地）、信息服务平台、实训基地和乡村旅游创客示范基地建设。四是鼓励和规范工商资本投资农业农村，继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，积极引导工商资本投入农业农村，加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。五是健全产业链利益联结机制，引导龙头企业创办或入股合作组织，支持农民合作社入股或兴办龙头企业，鼓励大型粮油加工企业与种粮农户以供应链融资等方式结成更紧密的利益共同体。

促进农民财产性收入增长

近年来，财产性收入在农民收入中的比重越来越大。党的十八届三中全会明确要求，赋予农民更多的财产权利，探索农民增加财产性收入的渠道。但受多方面因素的制约，农村集体产权归属不明晰，资产资源要素的活力难以释放，是导致农民财产性收入水平相对偏低的重要原因。针对这些问题，《意见》明确提出构建城乡一体化发展长效机制，激发农村资源要素活力，释放农民增收新动能。一是深化农村集体产权制度改革，加快农村承包地、林地、草原、“四荒地”、宅基地、农房、集体建设用地等确权登记颁证，实行农村土地所有权、承包权、经营权分置并行，继续推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，有序推进农村经营性资产股份合作制改革，有效维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。二是激发农村资源资产要素活力，鼓励农村集体经济组织与工商资本合作发展民宿经济等新型商业模式，因地制宜采取资源开发利用、统一提供服务、物业管理、混合经营、异地置业等多种实现形式壮大村级集体经济实力。三是充分发挥新型城镇化辐射带动作用，放宽农业转移人口落户条件，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中，探索农村新型社区和产业园区同建等模式，带动农村产业发展及农民增收。

解决低收入群体

一是强化精准扶贫、精准脱贫。持续加大扶贫综合投入力度，通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、健康扶贫、社保兜底等措施，因地制宜，分类指导，精准施策，确保如期实现脱贫攻坚目标。二是完善农村社会保障制度。完善城乡居民基本养老保险制度，健全多缴多得、长缴多得的激励约束机制，完善缴费补贴政策，引导农村贫困人口积极参保续保，逐步提高保障水平。整合城乡居民基本医疗保险制度，适当提高政府补助标准和个人缴费标准及受益水平。将符合条件的农村贫困家庭全部纳入农村低保范围，完善低保标准动态调整机制。进一步健全特困人员救助供养制度，合理确定农村特困人员救助供养标准。全面建立针对经济困难高龄、失能老年人补贴制度。加强城乡各项养老保险制度、医疗保险制度的衔接，畅通参保人员双向流动的制度转换通道。

贯彻落实政策措施

为了确保各项政策措施得到贯彻落实，《意见》首先明确了地方主体责任制，要求各地要把建立健全农民增收的体制机制、促进农民持续增收作为政府的重点任务，县级政府对本行政区域完善支持政策促进农民持续增收工作负直接责任。要结合实际制定具体实施方案，明确各项支农政策，制定完善时间表和分步实施计划，细化年度目标，抓好工作落实。要选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人，精准选派第一书记和驻村工作队，充分发挥他们在促进农民增收中的作用。

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农民增收面临困难

全面建成小康社会，难点在农村，关键在农民。随着经济发展进入新常态，农业发展进入新阶段，支撑农民增收的传统动力逐渐减弱，迫切需要拓宽新渠道、挖掘新潜力、培育新动能。

2016年以来，国内外经济形势以及自然灾害对农产品市场和农民就业增收的影响不容低估。当前农业农村经济最突出的问题是农民增收困难，特别是主产区农民增收困难。据统计，2016年上半年农村居民可支配收入实际增速同比回落1.6个百分点，为近13年来最低，与GDP增速持平，下半年维持了大体相同的走势。

农业部农村经济研究中心专家团队分析认为，一方面，农产品价格总体疲弱，2016上半年粮食收购价同比下降8.1%，大宗农产品进口明显增加，加剧了国内粮价下跌压力，农民家庭经营收入增长乏力；另一方面，受经济下行压力较大和传统行业去产能等因素影响，农民工外出就业人数和工资增幅出现“双下降”，农民工资性收入增速明显放缓。

“农民收入构成有四驾马车，包括经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入等四部分。”农业部经管司有关负责人表示，要以粮食主产区和种粮农民为重点，围绕农业提质增效强基础、农民就业创业拓渠道、农村改革赋权增活力、农村社会保障固基本，着力挖掘经营性收入增长潜力，稳住工资性收入增长势头，释放财产性收入增长红利，拓展转移性收入增长空间。

多项举措密集出台

2016年以来，有关部门在拓宽新渠道、挖掘新潜力、培育新动能方面作出了多项颇有新意的部署举措，这也与国务院印发的《关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》的主要精神高度一致。

激活农村沉睡资产，增加农民财产性收入。经国务院同意，全国29个县（市、区）作为试点已开展了农村集体资产股份权能改革。各试点地区正普遍开展集体成员身份确认，积极推进农村集体资产清产核资，一些试点地区实现了集体经济变强、农民增收、农村发展多头并进。

支持农民创业创新，增加农民经营性和工资性收入。据统计，近年来农民工返乡创业累计达到450万人。国务院办公厅印发了《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，从下乡创业准入到财政支持、金融支持、用水用地政策，到保险、社会保障、技术支持等都进行了明确。

推进农业补贴政策转型，增加农民转移性收入。在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长前提下，改革完善农业补贴政策。财政部、农业部已将农业3项补贴合并为农业支持保护补贴一项，重点支持粮食适度规模经营。中国农业大学的第三方评估显示，“三补合一”后，耕地撂荒现象减少。补贴对象向种粮大户、农民合作社等新型主体倾斜，体现了“谁多种粮食，就优先支持谁”的政策趋向。

创新农业保险产品，增强农民收入的抗风险性。国务院引发的《关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》把农业保险作为支持农业发展和农民增收的重要手段，提出建立健全农业保险保障体系，从覆盖直接物化成本逐步实现覆盖完全成本。首都经贸大学教授庹国柱表示，传统农业保险主要是低保障水平的成本保险，着眼于高度分散的小农经营，不能适应现代农业与新型经营体系的发展。为了同时应对价格风险和产量风险，开发收入保险，从覆盖直接物化成本逐步实现覆盖完全成本，对于保障农民收入意义重大。

构建增收长效机制

衡量农民收入是否实现快速增长一般有两个参照：一是看收入增速是否超过同期GDP的增速，二是看收入增速是否超过城镇居民收入增速。“十二五”以来，农民收入年均增长超过10%，增幅连续多年高于城镇居民收入增幅、高于GDP增速。城乡居民收入差距由2009年的3.33∶1下降到2015年的2.73∶1，连续6年缩小，连续两年都在“3”以内，这是自2001年以来最低的城乡收入比。

虽然以往农民增收亮点突出，但保持农民收入增速高于城镇居民的难度在增加。今后农民收入的增长点在哪里？中国社科院农村所研究员李国祥表示，增收要在提高农业生产效益、深入挖掘农业内部增收潜力上下功夫，实现农业生产者增产增效。包括大力发展优势特色产业，加强农产品品牌培育，强化产销衔接；推动完善农产品价格形成机制，完善生产、流通、加工环节的利益分配机制，让农民从价格上涨、产品增值中得到更多实惠。

“要实现农民收入增长的目标，还要有针对性地挖掘外部增收空间。”中国人民大学农业与农村发展学院教授朱信凯表示，要加快农村劳动力分化，促进农村劳动力专业化，转变吸纳农村劳动力非农就业的方式。此外，加快发展农村二三产业，实现一二三产业融合发展，也能有效拓展农业外部增收空间。

近年来，受农村土地征收补偿水平提高、农民土地流转和房屋出租增多、参加入股投资分红人数增加等因素影响，农民的财产性和转移性收入不断增长，已成为局部地区农民收入的重要增长源。从长远来看，随着今后农村产权市场不断完善，以上两项收入还有很大的增长空间。（据《经济日报》）

（编辑：王骏杰）