对当前土地管理若干前沿问题的思考

冯康

摘 要：随着房地产行业的发展越来越火热，关于土地的很多问题都逐渐暴露出来。在新时期的新常态下，土地管理应该如何转变工作方向、改进工作方法来适应新常态下的形势要求是当前我们需要考虑的重点。现本文就对当前土地管理中的几个前沿问题进行简单讨论，仅供参考交流。

关键词：土地管理；新常态；发展；问题

近些年，以习近平总书记带领的党中央领导班子对土地资源管理工作提出新的时代发展要求，在全国国土资源工作会议上明确指出需求、供给、资源配置方式、资源环境、矛盾积累情况以及国土资源管理方式等六个方面的工作要求和形势变化，并要求新时期应该结合时代特点走出一条新的国土资源事业改革发展路线。在此形势下，作为土地管理的三大核心任务——保发展、保红线、保权益都要有新的转变。但是在实际的工作中，由于政策、历史遗留等原因的影响，还存在很多的问题需要解决。在此本文就目前土地管理中面临的其中两个问题进行探讨。

一、如何盘活低效用地的问题

新常态下，随着产业进一步转型升级，全国有大量工业厂房处于停产半停产状态，这些存量土地如何再利用，是节约集约用地的重要思考内容。在此本文对新常态下低效用地的盘活提出以下几点建议：

1、全面调查摸底

由市县政府组织全面调查辖区内因企业关停、缩产、转产、搬迁而闲置、空置、废弃的厂房数量、区位、产权以及厂房结构等，为进一步盘活利用旧厂房打下坚实的基础。

2、合理编制规划

市县政府要综合考虑产业转型升级、城市功能再造、优化人居环境、保护历史风貌等因素，科学制定旧厂房改造专项规划，合理确定旧厂房改造的布局、规模、时序、开发强度等，引导旧厂房改造合理有序推进。对于不符合规划、缺乏再利用条件的旧厂房，由政府收购企业的土地使用权，拆除地面建筑物，土地重新安排使用；对于符合规划、配套齐全、经整修后可以继续使用的旧厂房，企业可以保留原有的土地使用权，将旧厂房按照一定的价格出租给新的运营公司，由运营公司在相关政策许可范围内变更用途，进行相应的改造，改造后的厂房，根据城市产业发展需要，以龙头产业为指导，重点用于信息服务、研发设计、文化创意等新兴产业和业态，也可以用于教育科研、医疗卫生、文化体育等非经营性项目。

3、要制定与法律对接的差别化的细化政策

不同区域、不同产业应区别对待，以精準的服务为指导，以多样性的政策对应差异性的需求，达到精准行政的目的。工业用途改变为研发总部、文化创意、生产性服务业、电商等用途的（从第二产业到第 2.5 产业），不再增收土地价款；工业用途改变为商业、办公、居住等经营性用地的（从第二产业到第三产业），经市场评估，需要补缴的土地价款折算成年租金，逐年缴纳；工业用途改变为教育科研、医疗卫生、文化体育等非经营性用途的，不再增收土地价款。政策的制定要依照上位法的规定，在法规没有规定而又符合事物发展规律、对社会以及群众、企业有利的，可以先行先试，取得经验后全面推广。

4、政府统一组织实施，加强监管

旧厂房改造再利用涉及规划、住建、发改、经信、财政、国土资源等部门，需要在市县政府的统一领导下，形成联动机制，密切协作，合力推进。可以率先在部分区域开展试点探索，为工作的全面铺开积累经验。同时，要注意加强监管，对于规划审批、年租金确定等关键环节，应事先制定公布统一的操作细则，在阳光下运行，保证旧厂房改造再利用工作规范有序推进。

5、注重契约管理

工业用地管理应引入契约行政理念，土地出让时，政府就要与项目业主签订合同，除约定开竣工期限、投资总额、投资强度、产值、税收外，特别关键的，还要对土地使用权退出的相关事项进行约定。如果项目停产超过一定期限，业主必须承诺以事先约定的补偿标准退出土地，从而形成倒逼机制，从根本上防止企业囤积土地、坐等升值的现象，促进土地高效循环利用。

二、建设用耕地的保护和利用问题

在现有的社会经济发展水平下，面对严峻的耕地保护形势和农业可持续发展的战略要求，我国完全有能力有条件创新耕地保护措施，全面推广耕作层剥离再利用活动。对于目前耕作层再利用的做法本文提出如下政策建议：

1、加强法律顶层设计和地方政策配套

国家应及时修改法律，强制要求开展建设占用耕作层剥离再利用活动，从顶层进行设计，规定资金来源、用地单位和各级政府的职责。地方人大要出台配套的实施办法，进一步细化并明确剥离范围、利用方向、工作程序、各主体职责、工作内容、资金来源和奖惩措施等内容。其中须要着重明确以下三点：一是明确责任主体与资金来源。二是明确剥离范围。三是明确法律责任。

2、做好规划与计划方案编制工作

各级政府应积极组织相关部门，依据土地利用总体规划、城镇规划、土地年度利用计划、土地整治规划和农业综合开发规划等相关规划与计划，科学编制建设占用耕作层剥离再利用专项规划与计划方案，统筹安排耕作层剥离再利用活动。编制方案之前，首先要对建设占用耕作层区域进行详细的土壤肥力与健康环境调查评价，科学剔除受污染无法再利用以及贫瘠的耕地，为制定科学合理的剥离方案奠定基础。编制的方案要达到以下要求：一是平均运距要合理，成本要可接受。二是剥离计划安排要与土地开发、旧村复垦、中低产田改良等造地或土壤改良项目有机结合，做到供需平衡，时序衔接，尽量减少耕作层存储。

3、强化管理，控制占用耕地行为

一是加快永久基本农田划定工作。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址确定无法避让的外，其他任何建设禁止占用永久基本农田；二是用地政策方面，应要求线性工程选址时尽量避开耕地，城镇建设项目禁止占用优质耕地，鼓励将耕地作为城市开放空间进行保护；三是划定城市边界，控制城市发展规模。在划定城市周边永久基本农田的基础上，尽快修订城市土地利用规划和城市建设规划，尽快把城市发展边界确定下来，以控制城市无序的现象。

4、创新机制，促进开展耕作层剥离再利用

一是加强宣传，强化监督，增强耕作层资源保护意识。通过电视台、移动网络等媒体，公益宣传耕地耕作层的重要性。同时提供举报电话，鼓励广大群众举报破坏耕作层行为；二是实行耕作层剥离保证金制度。农转用审批时，可要求企业附上建设占用耕作层剥离方案，对其进行预审，并要求交纳足额的剥离保证金，待验收通过后返还；三是严格规定新增耕地验收标准，扩大耕作层需求。如可规定新增耕地耕作层厚度不低于15厘米，有效土层厚度不低于30厘米，低于标准的不予以验收，以扩大对耕作层的需求。

三、结束语

当然，在当前的土地管理工作中，面临的问题不仅仅只是本文所论述的两个问题，还有很多问题摆在国土资源管理部门的面前，如不动产统一登记与权属纠纷的解决问题等等。在新常态形势下，作为土地管理工作者必须要紧跟党的步伐，紧紧依靠党的政策方法，创新求实，积极解决土地管理中存在的问题，提出更佳的政策方案和提议，为进一步完善我国的土地管理工作体系做出贡献。

参考文献：

[1] 焦红英. 对当前土地管理若干前沿问题的思考[J]. 城市建设理论研究：电子版， 2015（18）.

[2]林依标. 对当前土地管理若干前沿问题的思考[J]. 中国土地， 2015（3）：6-17.

[3]陈发扬， 王金梅. 对农村土地管理使用中出现问题的思考[J]. 云南社会科学， 2008（s1）：133-134.