打造轨道交通PPP的可移植性范本

随着我国城市轨道交通进入快速发展阶段，项目能否得到充足资金支持成为项目成功的关键。目前，我国对城市轨道交通PPP模式构建机理研究仍较匮乏，亟需总结出具有实用性和可移植性的城市轨道交通PPP模式。

传统开发模式下的挑战

因地方财政收入变化、我国财税体系和金融政策不断革新、城市的发展特色与需求差异等因素，要求城市轨道交通PPP模式能够因地制宜。同时城市轨道交通PPP模式实施较为复杂，存在运营、融资、风险分担、政府补贴、监管评估等多方面挑战。

一方面，传统开发模式下，城市轨道交通项目的现金流入实现存在一定的障碍，如票务收入不足和溢价回收困难。城市轨道交通是准公共产品，具有极强的正外部性和一定的公益性，票价水平既受到政府严格管控，又必须满足公众出行需求。因此单凭票务收入必然不能收回建设和运营成本。而城市轨道交通的正外部性为周边土地带来的明显溢价效应，在国内现行土地和房产的相关税制下，美国式征收土地价值税的溢价回收方法存在很多应用障碍，周边地块“招拍挂”投资建设城市轨道交通或补贴城市轨道交通运营也存在不可持续性等缺点。

另一方面，作为特殊的大型公共基礎设施，轨道交通项目作为一个整体很难满足多元参与主体的诉求，对其收益分配与利益权衡的能力也是巨大挑战。PPP项目公司中，建设商、设备供应商、运营商、国际贸易公司等专业公司和金融机构类纯投资者等参与主体其能力与诉求并不相同，各主体利益出发点存在较大差异，如政府资本与社会资本利益出发点不同、专业优势与风险承受力不同、提供资金的匹配期限不同等。

模块化设计与统一运作

由于城市轨道交通项目规模大，复杂性强，基础设施的建设、运营和维护，上盖物业的开发、经营等各个方面资金需求与技术要求均区别明显，模块化分解城市轨道交通项目存在一定的合理性。徐州城市轨道交通就曾借鉴国家发改委[2015]969号文《关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》的规定中“网运分离”的理念，提出轨道交通项目的“网运分离”模式，将项目基础设施的建设养护和客运服务的运营及维护分离为两个模块，分别采用PPP方式运作，并通过票务收入分配将两个模块结合，从而达到优化风险分配、提高财政资金使用效率、多个轨道交通项目滚动发展等目的。模块化分解后，不同项目间的子模块打包集成，是避免模块化造成项目碎片化管理的途径之一。

为应对城市轨道交通项目现存的挑战，现提出模块化设计与统一运作思路，将普通的城市轨道交通项目分为建设、运营、物业开发与经营三个子模块，并针对不同模块总结了一些可行方法，以助于PPP模式在城市轨道交通项目中的应用。

城市轨道交通的建设模块

城市轨道交通的建设阶段需要大量的资金投入，并且资金回收期限长。

一方面，可以选择保险、养老基金等寻求从长期投资获益的资金来源匹配资金回收期。城市轨道交通建设投资资金规模大，投资期限长，因有政府主导和支持，收益相对稳定；而保险、养老资金开展股权融资，具有资金量大、长期性和稳定性的优势，以财务投资为主。轨道交通建设和保险股权无论从资金规模、投资期限还是收益需求等方面都高度匹配。这样既缓解了轨道交通建设融资压力，又契合了保险、养老资金的投资需求。

另一方面，在以往A包（建设）+B包（运营）模式中，政府负责A包的建设或者购买A包资产，而后租赁给B包使用。为了减轻政府财政压力，简化交易结构，保证风险公平分担，可直接在城市轨道交通的建设模块中采用BLT（Build-Lease-Transfer，建造-租赁-移交）模式。

城市轨道交通的运营模块

在城市轨道交通的运营模块中，对社会资本最主要的要求是其专业的运营管理能力。因此，本着适度开放竞争、配合城市的轨道交通网络成熟度，在项目建设完成后的初期运营投资人需要承担机电设备的采购与安装投资，并以运营收入回收投入，采取IOT（Invest-Operate-Transfer，投资-运营-移交）模式，如图1所示。

而当运营回收期结束后则可以采用适用于存量资产的O&M（OperationMaintenance， 委托运营）。以城市轨道交通为例，我国现有的城市轨道交通多为地方城市轨道交通集团直接运营，与这种直接委任的方式相比，委托运营也不失为一种选择，可以视当地情况合理选择适合的运营模式。

城市轨道交通的物业开发与经营模块

土地开发及上盖物业的建设与运营市场已经非常成熟，关键问题是如何将二者的收益与另外两个模块正确捆绑。基于现行法律政策的要求，政府作为该模块主体较为合理。在溢价回收困难的情况下，政府对土地出让收入的集成管理，直接补贴是第一步。在此之后，政府应通过出台政策或去除限制等方法为溢价回收提供通畅的渠道。

在政府监管下，可由项目公司设立特定的“资金池”，项目的资金流动由特定部门管理。对项目的四个模块可采取不同的融资模式，配以不同种类的资金，甚至是不同的特许经营期限。不同模块间在资金对接时，应遵循前期规划与开发时序安排、动态补贴机制与合理收益分配等原则。作为各个模块间资金的纽带，资金池应遵循保证各模块正常运作、以强补弱又不失激励的原则，动态补贴，合理分配。在综合考虑资金池的主导主体是政府还是市场、物业开发经营与城市轨道交通项目对应补贴还是统一分配、效益应如何在城市轨道交通模块与物业模块间分配等问题的前提下，制定合理的分配机制。

青岛城市轨道交通13号线二期的应用研究

基于前文提出的城市轨道交通项目模块化设计与统一运作的思路，在青岛市红岛-胶南城际轨道交通二期工程（青岛城市轨道交通13号线二期，以下简称本项目）当中结合实际情况对此思路进行了应用，并指导了本项目的方案设计、建设、运营等工作。

本项目位于青岛市西海岸新区，总体呈东北-西南走向，为沿线各重点功能区、重点发展区及组团间提供方便快捷的交通方式，在青岛西海岸经济新区的发展中起着重要的、不可替代的规划引导、功能衔接、概念引领作用。

运作机制分析

本项目运作机制的设计涉及了模块化设计中的建设和运营两个模块。而采购方案、运营方案、回报机制和退出方案构成了项目运作的主要实施环节。

本项目的社会资本方包括施工类投资人和财务类投资人两种不同类型的投资者。施工类投资人通过公开招投标确定，实现投资建设一体化招标；财务类投资人通过竞争性磋商确定，符合《政府采购法》、《招标投标法》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的相关规定。

本项目将采取“股权合作+BOT”的PPP合作模式，项目公司负责项目融资、建设和运营，回报机制为“使用者付费+可行性缺口补助”。城市轨道交通集团与社会资本合作方在合同中明确约定采用“协议转让”方式进行股权置换或转让。项目公司中的社会资本将于运营期通过逐步向第三方转让股权实现股权置换和退出项目。本项目回报机制和退出机制在现有的市场形势下符合社会资本的需求，有利于吸引社会资本参与到该项目当中。

融资方案分析

融资方案的设计涉及模块化设计中的建设和运营两个模块。本项目根据投资人市场调研情况，结合投资人的投资意愿，采用的项目资本金筹措方案为基金交易模式。

在基金交易模式中，由中选的财务类投资人、施工类投资人和城市轨道交通集团共同发起设立13号线基金，政府资本作为劣后级LP出资，对其余社会资本进入起引导和保障作用；施工类投资人作为中间级LP出资，为优先级LP提供补充增信，增强安全垫，降低财务类投资人成本；财务类投资人作为优先级LP出资，通过基金投资项目，承担的风险最小，仅获取投资的固定回报。13号线基金设立后，财务类投资人与政府资本、施工类投资人三方共同组建项目公司。

本项目基金交易模式既发挥了政府财政资金的引导和保障作用，有效地分散了投资风险，又保证了政府资本在项目中的表决权。另外，基金中社会资本的退出方式灵活，可吸引更多社会投资人的参与。本项目基金中创新性的地引入施工类投资人，更有利于体现PPP项目中风險分担、利益共享、长期合作的本质特征。

结语

现有城市轨道交通项目对于成本投入的把控能力已经十分成熟，解决好项目的现金流入与分配问题，是解决PPP模式应用的关键。通过模块化设计，根据不同模块的特点引入不同的社会资本，并通过票务收入、财政补贴等将各个模块结合并进行统一运作，满足多元参与者的利益诉求后，PPP模式定能成为城市轨道交通行业发展的助力。