农村土地流转经营成效·问题及建议

高万鑫 朱国美

摘要 分析了安徽省滁州市土地流转现状和特点，探讨了当前农村土地流转经营中存在的问题及其成因，提出了提高土地流转经营成效的对策建议：提升经营者管理能力，倡导适度规模经营，提高抗灾抗变能力，创新规模经营方式，健全农村社会保障机制。

关键词 土地流转；经营成效；滁州市

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）25-0215-03

Abstract The status and characteristics of land circulation in Chuzhou City， Anhui Province were analyzed.The problems and causes of the current rural land circulation management were discussed.The countermeasures were put forward to improve the effectiveness of land transfer operation：Enhancing the management capacity of operators， advocating a modest scale of operation， improving disaster resilience， innovating scale of operation， improving the rural social security mechanism.

Key words Land transfer；Operating results；Chuzhou City

随着国家持续聚焦“三农”问题，不断加大对新型农业经营主体扶持力度，我国农村劳动力结构发生了剧烈变化，农村土地流转规模不断扩大。从1995年国务院转发农业部《关于稳定和完善土地承包的意见》起，我国农村土地流转真正开始，但是由于当时经济条件不成熟，这个政策较长时间内没有很好的落实，土地流转还大多是农民私下的交易。笔者概括总结了安徽省滁州市土地流转经营中的成效，分析了存在的问题，并探寻解决问题的途径。

1 滁州市土地流转经营现状和特点

2009年，滁州市政府为鼓励农村土地流转，研究出台了“两个文件”——《滁州市促进农村土地承包经营权流转发展农业适度规模经营的实施意见》（滁政〔2009〕83号）和《滁州市农村土地承包经营权流转管理办法》（滁政〔2009〕84号）。之后流转规模不断扩大，到2016年，土地流转总面积达17.53万hm2，占可耕地面积的26%[1]。土地流转出现加速现象，并呈现出以下特点。

1.1 流转走势趋于规模化

全市流转规模在3.33～33.3 hm2的有8.53万hm2，占流转面积的48.9%；33.3～66.7 hm2的有3.87万hm2，占22.1%；66.7～333.3 hm2的有3.2万hm2，占18.3%；333.3 hm2以上的有0.87万hm2，占5%[1]。土地流转从早期的面积小而零散向规模化迈进。

1.2 流转主体趋于多元化

在土地流转初期，土地的流转仅限于农户之间。随着家庭农场、农村专业合作社实力的增強，他们已经成为土地流转的主体。而随着国家惠农政策的持续加强，更多实业资本家投入到土地流转中来，形成了种养大户、家庭农场、农民专业合作社、工商企业等社会各方共同参与土地流转的局面。据统计，全市4 931个家庭农场流转面积7.8万hm2，占总流转面积的44.7%；4 782个大户流转面积6.07万hm2，占34.7%；550家合作社流转面积2.2万hm2，占12.6%；139家工商企业流转面积1.4万hm2，占8%[1]。家庭农场和专业大户逐渐成为大规模流转的主体。

1.3 流转用途趋于现代化

早期的土地流转经营者流转土地大多用于粮食生产，他们出售粮食赚取微薄的成本差价。随着现代农业经济的发展和承包主体的多元化，人们对农业实行工业化管理、机械化作业、标准化生产、综合化开发等，现代农业雏形开始显现。在规模流转中，设施农业0.80万hm2，标准化养殖面积0.53万hm2。市级以上的现代农业示范区的土地规模经营流转总面积达9.67万hm2，建有农业物联网应用点42个，覆盖面积0.67万hm2[1]。

1.4 流转程序趋于规范化、法律化

早期的土地流转程序很不规范，个别农户之间只有口头约定，未依据法律程序办理规范的流转手续、订立必要的流转合同，以至于在流转过程中产生较多矛盾[2]。为了土地流转的规范化、法律化，滁州市早在2009年就研究出台了“两个文件”，从财政、项目、信贷、保险、就业等方面提出了一系列扶持措施，同时在“流转平台建设、规范交易流程、合同备案登记、流转档案管理”等方面都提出了明确的要求。 2013、2014、2016年市政府根据全市农村土地流转形势发展的需要，在深入调研的基础上，又分别出台了支持规范土地流转方面的相关文件。另外，全市还建立了覆盖所有乡镇的流转服务大厅（窗口）和县（市、区）仲裁庭，从而为加强农村土地流转管理提供服务平台，期望流转双方能够主动接受县、乡流转中心的管理和服务，按照规范程序办理流转手续、减少矛盾隐患。可以说，规范化、法律化是解决土地流转潜在问题的根本着眼点。

1.5 流转收益趋于最大化

这一现象是近年来农村生产经营中的亮点。农村土地流转对于出租人来讲，不仅可以使其拥有长期稳定的地租收益，而且还能就地务工或外出打工，增加劳务工资收入；对于承包人来讲，除了早期可以通过适度规模经营提高劳动生产率、土地产出率、资源利用率、降本增效外，近年随着部分承包者规模化的提升和一部分承包人的抱团合作经营，他们具备了直接和生产资料商、农机生产商谈判产品价格的优势，甚至有时候充当中间商的作用，实现了承包人的收益最大化。市委、市政府依托农村土地流转工作，把规范引导农村土地流转作为转变农村经营方式、加快发展现代农业、大力建设美丽乡村的有效抓手，并纳入市委、市政府年度重点工作加以推进，促进了滁州市农业产业的集约化、规模化程度不断提高。

2 农村土地流转经营问题和原因分析

2.1 经营者不能很好地自我定位

2.1.1

盲目扩大承包规模。土地流转后，一些经营者看到他人承包规模较大，不顾自己的经济能力和管理能力，盲目扩大规模。尤其是刚开始承包的经营者，在遇到风调雨顺的年份时，看到其他经营者获得较为可观的收益后，后悔自己承包的规模较小而盲目追求扩张，给生产和经营带来风险和隐患。调查中这样的经营者占相当大的比例。

2.1.2

盲目攀比。在经营承包生产过程中，出现了盲目攀比这一普遍现象。以购置拖拉机为例，现在的农户普遍追求大功率拖拉机，58.8 kW以下的拖拉机几乎无人问津。据当地农机技术人员介绍，在3年前58.8 kW以下功率的拖拉机是农村主要作业机械，而现在处于被淘汰的边缘，农户和农村专业合作社都在不断刷新购买的拖拉机动力，从58.8 kW向66.15、73.5、88.2 kW甚至132.2 kW迈进。滁州市琅琊区某经营户更是花了88万元购进一台高端久保田888收割机，而他何时能够收回成本还是一个未知数。这种现象在安徽省乃至全国都有蔓延趋势，购买者不关注拖拉机从事的具体作业对象所需求的动力，只是盲目跟风，导致拖拉机动力的浪费和农户经济的间接损失。

2.2 流转经营者文化素质偏低

经营者文化程度的高低对农村土地流转成功与否有着重要的影响。承包经营者中，大部分人文化素质不高，以初中、高中文化程度为主，年龄大多在35～60岁，年龄和知识结构老化，制约了个人经营能力。现在国家每年针对农村从业人员的各类免费培训很多，然而农村许多承包户对新品种、新技术、新设备仍然缺乏必要的认识。在调查中笔者深切地感受到认知的不同造成的经济效益差距之大：某承包人自己有一台新疆牌收割机，已经使用10年，外表也已经锈迹斑斑，却仍然能用；而大部分经营户的收割机使用寿命只有3～4年，以一台新的普通收割机购买价6万～8万元计算，两者产生的经济效益差别之大立显。

管理能力的高低反映在重生产、轻营销，重产量、轻品质，以及拓展工作的精神和能力明显不足等方面。有些承包人，因为管理能力不足，直接导致经营的失败。一位李老板，一开始就承包了0.13万hm2，由于承包面积大，政府也尽力扶持，可是在经营过程中，他盲目追求规模，却缺乏有效的管理手段，农业生产中出现了很多不应该出现的管理漏洞，2年后经营失败，自己也因为债务进了监狱，给政府、农户和自己都带来不可估量的损失。另一位欧老板，从6.67 hm2土地承包做起，经过6年循序渐进的发展，承包到133.33 hm2，一直盈利；第7年猛然承包到666.67 hm2，因为管理中漏洞百出，年底时把前几年的盈利全赔光，不死心又苦撑1年，最后以惨败收场。因为不能兑现巨额承包费，全家“跑路”。

2.3 经营者抗灾抗变能力弱

影响农业生产的因素众多，自然因素有地理因素、气候、阳光、土壤、水资源等，人为因素有政策变化、市场反应、生产资料、生产技术水平等。众多因素中尤其以气候变化和市场变化最难预测，打击面也难以估计。2015年国内粮食因供求矛盾十分突出，外部粮食价格因素也发生变化，粮价大幅下降，根据国家粮食局的统计，在10月下旬，河南、河北、山东3地玉米平均收购价格分别是1.50、1.68、和178元/kg，较上年同期分别下降34.2%、27%、22.6%[3]，随着国家粮库“销不动、调不出、储不下”状态的持续，稻谷价格相比国家最低收购价大幅下滑，丰产不丰收，农民和从事农业生产的承包者损失惨重，导致有些承包人承受不起亏损直接跑路。而2016年秋季从9月下旬到11月底的全国大范围的持续降雨，是1951年以来最多的降水，导致很多地方放弃秋种，部分秋季作物放弃收割，农业生产者再次遭受惨重打击。

2.4 经营者贷款融资难

随着新型农业经营主体的兴起和经营规模的扩大，其对生产经营资金的需求也远远大于传统经营农户，涉农贷款融资难的问题也日显突出。农业贷款难、融资成本高的问题，长期以来困扰着全国农业从业人员、政府以及银行管理者。导致农业生产经营者贷款融资难的因素很多，客观地分析，有农业产业固有因素，有政策层面障碍，也有金融部门作为的问题。某农业项目融资相关情况调查报告显示：项目65%的资金源自于自有资金及亲朋借款，36%的资金源自于财政资金支持，仅有7%源自于商业银行贷款。而贷款利率通常是在基准利率基础上上浮30%～50%[4]，常规小农生产经营者想贷款和融资基本无门，只能靠自我积累。

农业产业一直以来都是弱势产业，一方面缺少固定资产，可作为贷款抵押的资产有限；另一方面，农业生产经营者实际投入资金形成的资产如仓库、大棚、管理用房、自修的沟渠道路等，其价值没有得到认定，没有有效权证。最主要的是农业生产经营者大多规模偏小、管理相对松散，没有现代企业制度，甚至连财务制度都没有，因而其经营状况无法判断，使得银行很难了解企业的经营情况和负债能力。

从政策决策方面看，农村各地情况差异大、人口众多、经济基础较薄弱，如何针对受众情况差异巨大的现状制定和实施政策，是政府需要面对的难题。而随着农村体制的深化改革，农村经济快速发展，急需政府出台贷款融资方面的政策。政府从2016年起在各地试点采用农村土地承包经营权进行抵押贷款的方式，开启了农村贷款融资良好的开端。

3 对策与建议

3.1 提升经营者管理能力

随着农村改革的深入进行，政府针对“三农”释放的红利越来越多，涉农经营者也不再是当初的小打小闹，如何将政府红利转化成为自己实实在在的利益，检验着经营者的智慧。鉴于当前农业经营者普遍文化素质较低的情况，提升农业生产管理者素质的工作已经到了紧要阶段，有必要引起重视，给予专业培训。滁州市土地流转经营者一部分在扩张中倒下了，有些则成长起来。某农业发展有限公司从2011年流转土地133.3 hm2到现在的1 333.3 hm2，经营过程中始终注重粮食的品质而不是重量，从事有机稻米开发与生产，建成有机稻米生产基地，公司生产的“瑞福麟”有机米通过中绿华夏有机食品认证中心认证，贏得了市场。一个理念的坚持，就给企业带来生机，这对众多农业生产经营者无疑是有启发的。

3.2 倡导适度规模

在调查中发现，土地流转者的利润大小和流转规模并不成比例，电话抽查30家土地流转承包人情况见表1（各类别均抽查6家）。从电话抽查和实地走访看，真正容易盈利的都是66.7 hm2以下的承包人，随着规模的扩大，经营者管理成本急剧增加，而且风险的可控性也大幅下降。滁州市农委经过这些年的经验总结，提出了合理选择土地流转规模，并建议家庭农场种植业以6.67～33.3 hm2为宜；水面特种养殖业以3.30 hm2为宜；水面一般养殖业以6.67 hm2为宜；经营管理能力强、资金实力雄厚、农机装备水平高的经营者可以适度扩大规模[5]。

3.3 提高经营者的抗灾抗变能力

一方面，经营者要提高抗变能力。普通农民是缺乏议价能力的，他们信息闭塞，知识陈旧，无法预知预测影响土地价格的关键因素如政策、市场变化等，因此在土地流转谈判中无法掌控土地流转价格。理论上，农民应该在土地流转中掌握谈判的主动权，而在现实中，农民却处在被动接受状态。农民的利益得不到合理保障，这就产生了土地流转的不稳定性。因此，有必要探索试点合理的土地流转补偿机制。

另一方面，提高抗灾能力是自有农业生产以来就恒古存在的难题。要解决这样的难题，任何单方面的行为都难以解决到位，需要全社会的努力。因为农业生产的弱质性，政府要不断加大农业保险政策的支持力度，同时扩大保险的范围，提高保险的赔付标准。农民对保险的接受易受保险理赔的影响，从目前水稻、小麦、玉米等粮食作物的受灾理赔情况看，受灾程度与赔付标准悬殊较大，存在赔付额度不够，核灾损失不及时等问题。另外，农民自身也可以成立互助性的协会，每年按经营面积提交风险保障金，交给政府或公益机构监管，作为风险来临时应急之需。

3.4 创新规模经营方式

在土地流转过程中，从业者创新性地提出新的土地流转方式——土地股份合作模式[6]。简单地说就是农民用自己的土地作为股本，成为经营者中的一个成员，根据股本的多少及在经营中承担的角色，来获得股本分红和劳务报酬。土地股份合作制产权清晰，利益直接，风险共担，效益明显，既不违反土地承包法规定，又能满足流转户合理的利益诉求，还有利于承包土地的长期流转经营和现代农业的持续稳定发展。新方式一出现，就立刻得到推广。

之前的土地流转推行过程中，政府为了推进这项工作的开展，通常按面积给予承包人一定的资金奖励。承包人都是追逐利润的，从重视和保护农民利益的角度出发，对于将土地出租或转让出去的农民个体，应给予相应的资金补贴，这样才更能够促进土地流转。

3.5 健全农村社会保障机制

近年虽然新农保力度不断加大，农民的医疗条件有所改变，但农民仍然不能与城市居民享受一致的医疗保险待遇，养老依然依赖子女和自身经济积累。土地对于农民来说，普遍具有社会保障和就业两大功能，部分农民不想也不愿放弃低成本的生活方式和作为保障功能的土地，从而弱化了土地流转，这也是制约土地流转的重要因素。因此，建立健全农村社会保障机制，尤其是提高农民养老保险标准，建立最低生活保障，是今后更好地开展土地流转工作的关键因素。因此，政府要稳步提高农民医疗报销的比例，提高农民养老金中缴纳的数额，才能提高农民参加医疗和养老保险的积极性。有条件的农民亦可以自行购买商业养老保险，实现自我保障的多元化，提高应对生活意外风险的能力。针对农民的商业保险，政府可以督促保险行业最大让利于农民，提高他们购买的热情。对于尚未领取养老金、土地又流转出去的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金建立个人医疗保险和养老保险，以提高自我保障能力。

4 结语

当前深入推进农业供给侧结构性改革，为农业的规模化经营、为农业做大做强的转型升级提供了历史性机遇，同时也为土地流转带来新助力。有理由相信，在政府改革攻坚克难的决心下，在政府持续关注民生下，土地流转中的问题必将得到很好的解决。稳步适度推进土地规模经营，也必将加快推进现代农业的发展。

参考文献

[1] 滁州市农村土地承包经营权流转新闻发布会实录[EB/OL].（2016-12-28）[2017-01-27].http：//www.chuzhou.gov.cn/public/content/6394317.

[2] 人行巢湖市中心支行課题组.农村土地流转相关问题研究：以安徽巢湖市为例[J].江淮论坛，2009（2）：161-164.

[3] 2015为啥卖粮食难？中国粮食改革重要信息一览[EB/OL].（2015-11-23）[2017-01-27].http：//www.mrcjcn.com/n/74001.html.

[4] 江苏省句容市农业委员会·破解农业融资难题的几点思考[EB/OL].（2015-05-07）[2017-01-27].http：//www.agronet.com.cn/Tech/1000857.html.

[5] 滁州市农委.关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的指导意见[Z].2016.

[6] 徐志仓.现代农业发展中的土地股份合作模式：以安徽省肥西县新民土地股份合作社为例[J].学术论坛，2016，39（6）：54-58.