国企是否承担国家对外战略责任

罗来军

探讨：是否承担对外战略责任

自从上个世纪九十年代我国提出“走出去”战略以来，国有企业一直是我国在海外进行投资与经营的先锋队和主力军，国有企业的海外发展与我国国家利益的海外发展有着密切的联系。近十年来，随着我国在全球经济中的地位提升，以及我国经济与全球经济的联系加深，国有企业逐步成为我国对外经济交往的重要力量，甚至是国家对外战略的重要组成部分。

在国有企业对国家对外战略发挥重大作用的同时，一个问题也开始浮现出来，即国有企业应不应该承担一部分国家对外战略职能？或者说，国有企业是不是应该完全以企业的逻辑按照市场的规则去进行海外投资运营？一般人看来这两个问题是矛盾的，即如果国有企业承担国家对外战略职能，则无法实现市场化运营；反之亦然，如果进行市场化运营，则无法承担国家对外战略的相关职能。解决这两个看似矛盾的问题，需要从二者的一致性中确定答案：国有企业首先以企业的逻辑进行市场化运营，同时能够承担相关的国家对外战略职能。

如果国有企业不以市场化运营为基础和前提，而是以履行对外战略作为导向，将妨碍国有企业的发展，进而妨碍相关对外战略的实现。如果某些对外战略让国有企业承担会妨碍其市场化发展的话，则最优方案是不要让国有企业去承担，而应该通过国家职能部门去推动。关于国家对外战略的执行，应该根据其性质进行分类，适合国有企业承担的则交给国有企业，否则就不该交给国有企业。根本依据是，国有企业履行国家对外战略并不会妨碍其市场化运营，国家对外战略履行与市场化运营是一致的。

国有企业的市场化运营与对外战略，是新形势下国有企业与国家对外战略之间关系的重大命题。二者的关系，既能够服务好国家对外战略的执行问题，又能够服务好国有企业的海外发展问题。下面从两个方面分析，当前形势下国有企业应该市场化运营，以及其能够承担的重大对外战略责任。

逻辑：如何进行市场化运营

过去，我们对国有企業的定位存在着认识误区，即认为国有企业不应该仅仅是市场化运营的主体，自主经营自负盈亏，还应该为国家承担相应的公共职能和社会责任。在这种观念下，国有企业就应该理所当然地执行国家的对外战略，甚至执行国家战略比企业自身的经营与盈利要重要得多。在上述观念的作用下，国有企业的海外经营将遭受多个方面的困扰。其一，国有企业往往被东道国认为是中国政府的代理人，从东道国的国家经济安全方面进行抵触，或者指责国有企业受到政府补贴和支持，与东道国企业进行不公平竞争，进而抵制国有企业的一些海外项目。其二，执行既定的对外战略，可能导致非理性的商业决策。比如前几年我国的石油石化企业，为了保障国内能源安全，在国际油价高位时收购了很多低效低质的油气资产，虽然企业本身清楚这样的收购不符合市场性的成本收益原则。

为了破解对国有企业的认识误区，破除国有企业海外经营的困境，我们应明确国有企业在进行海外投资和运营时，应该以企业的逻辑进行市场化运营。国有企业说到底还是企业，在对外投资和海外运营过程中，国有企业的目标应是纯粹的商业化，其经营战略、企业文化、管理模式、价值观念都应围绕着市场主体的定位去设置和运转，以避免商业目标和公共职能、社会责任混在一起的管理误区。

途径：一带一路中担当责任

国有企业进行市场化运营并不排斥其承担国家对外战略责任。而且，国有企业通过市场化运营能够承担多种国家对外战略责任。如果一些国家对外战略责任的承担妨碍国有企业市场化运营，则这样的责任不应交由国有企业承担。

1.一带一路，履行合作战略

“一带一路”是我国大力倡导的国家级顶层战略，也是我国推进全球治理的重要平台。为此，我国积极开展与沿线国家乃至世界各国的经济合作关系和各项经济活动，其中有很多事项是与企业相关的：比如建设境外经济开发区、对沿线国家进行直接投资、承建合作项目。我国推进“一带一路”的力度非常大，据商务部资料，截止目前，我国在“一带一路”沿线的20个国家建设了56个境外经济区，约占在建总数的73%，累计投资额超过185亿美元。所承接的合作项目，涉及基础设施、资源开发、产业投资、经贸合作、金融合作、生态保护、人文交流等多个领域。国有企业作为主力军，承担了重要的国际合作战略责任。

然而，在现有的对外合作模式中存在着问题，即一些国有企业在承担国际合作战略的过程中，妨碍甚至背离了市场化运营这个根本，这也导致了部分国有企业在海外遭受了严重损失。无论是境外经济区开发，还是直接投资和承接项目，在执行国际合作战略的同时，都存在着对投资回报、商业环境、运营风险等因素缺乏足够的分析与论证。即为了加快推进国际合作战略，忽略了该不该进行投资这一市场性问题。这招致了政策法律冲突、政治混乱、社会不宁、商业环境恶劣、投资回报低、经营风险大等一系列问题，妨碍国有企业的海外发展与效益，这又会进一步妨碍国有企业对国际合作战略的承担。未来，国有企业承担国际合作战略，一定要建立在企业市场化运营和能够获利的基础之上。

2.开拓空间，走向全球市场

在过去相当长的一段时期内，我国积极扩大对外开放的一个重要目的是拉动GDP，出口成为我国GDP增长的“三驾马车”之一。当前，尤其是“一带一路”战略提出之后，为国内产业尤其是产能过剩的产业开拓了国际市场，在国际范围内寻找更大的发展空间，在对外战略中的重要性越发重要。

我国的一些产业，比如钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃、船舶、水电等，由于过去无限制地发展，积累了大规模的生产能力，严重超出需求，导致产能过剩。随着我国经济发展阶段的转换，从高速转为中高速，也导致对很多产业的产品需求不断下降，尤其是传统的工业产品。此外，国际格局的变化也对我国的传统产业需求带来不利影响，2008年的国际金融危机，不仅使多国经济发展萎靡不振，也加快很多国家加大产业升级换代的步伐，以至于我国传统产业明显不适应国际产业格局的调整。

为了解决产业的发展空间问题，在国内的重大措施就是供给侧结构性改革，在对外的重大战略上，则是扩大国际市场。一些国有企业，尤其是中央企业，在对外投资和经营管理上具备了丰富的经验，培养和发展了较强的国际竞争力，能够顺利地到国外开拓市场，在“一带一路”框架下，在中国与各国政府的合作磋商中，国有企业特别是中央企业优先获得了大量的投资合作项目。在国内，国有企业在很多基础性和支柱型产业中占据核心地位，比如铁路、公路、港口、城市交通与供水、钢铁、煤炭、机械、造船等产业；高铁、核电、电力设备、工程建筑等产业，主要是国有大型集团经营。为此，国有企业在海外的经营与扩展，能够带动国内相关产业的海外需求，有效地扩大国际市场。

3.带动帮扶，民企走向国际

在“走出去”方面，国有企业和民营企业各有特色和优势。国有企业一方面在国内的很多产业中占据主导地位，具备走出去的良好实力和扎实基础；另一方面，跨国经营较早的国有企业具备了较强的国际竞争力。由于上述原因，国有企业往往在对外投资中能够从事规模较大的项目和活动。而民营企业的资本规模往往比较小，但配套能力强，而且经营方式灵活，能够为国有企业在海外经营活动提供多方面的配套和支持。

由于国有企业和民营企业在“走出去”的特色和优势不同，决定了国有企业能够带动和帮扶民营企业“走出去”。这既能够为民营企业的海外投资经营提供帮助，也能够利用民营企业的配套和支撑更好地发展国有企业的海外业务。国有企业带动和帮扶民营企业“走出去”有多种方式，比如在海外建设经济开发区、产业园区，以国有企业为主体，带领相配套的民营企业，形成一定的区域集群走出去；行业龙头的国有企业，则能够“以大带小”，带领民营企业形成产业链条走出去。