我国《防震减灾法》中震后恢复重建制度探究

王凯　陶文娟　杭思琪

摘要：

地震给人类带来的劫难是无比巨大的，地震发生时的救援工作固然重要，但地震发生之后的灾后恢复重建工作仍然不可忽视。本文拟就修改后的《防震减灾法》关于地震灾后恢复重建制度的规定，从原则、职责、制度设计三方面加以剖析，同时结合各地区关于地震灾后恢复重建制度的法律规定，指出我国地震灾后恢复重建制度存在职责不明确、资金、物资、技术不完备、政策扶持空白等不足，在此基础上，提出职责具体、完善资金运作、物资供应、技术扶持、政策明确等具体完善建议，以期对我国地震灾后恢复重建制度的完善有所裨益。

关键词：

防震减灾法；灾后恢复重建；地方做法；制度借鉴

中图分类号：D901

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2017）06-0118-05

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.06.20

1997年制订的《防震减灾法》中提出了“以预防为主、同时防御与救助相结合防震减灾工作”的方针，并对三大工作体系作了明确具体的规定：即地震监测预报、地震灾害预防、地震应急。但随着经济社会的发展，这部《防震减灾法》的某些规定已然不能满足社会变化的需求，尤其是2008年汶川特大地震发生后，其灾区重建工作中反映出的许多新问题，已不能完全由这部法律解决，在此背景下，2008年底全国人民代表大会常务委员会对该法进行了比较大的修订，并于2009年正式实施。修改后的《防震减灾法》在原有的基础上，突出地震灾害防治的重点，对地震监测预报、地震急救、防震减灾规划、改造等内容进行了修改和完善，并新增了过渡性安置方案和灾后的监管机制等内容。修改后的《防震减灾法》在震后恢复重建制度方面涉及的条文共11条，主要有恢复重建的政府职责、地震灾后恢复重建的原则、建设工程破坏机理调查评估、地震灾后恢复重建规划的编制、地震灾后恢复重建的实施、灾害现场的清理与保护、善后处理等法律制度。

一、我国《防震减灾法》在震后恢复重建方面的主要规定

地震发生以后，救助受灾群众是首要任务，其次是如何快速有效地组织恢复重建。地震灾后恢复重建主要是指以過渡性安置为目的，如何在地震灾后全面、快速地恢复生产、重建家园，以最大限度减少地震灾害的再度恶化。该过程是保证人民正常生产和生活的重要环节。因此，修订后的该法对于震后恢复重建制度的规定，采取坚持政府主导的原则，全面系统地明确了政府的职责[1]。总的来说，包含以下几个方面的内容：

1.明确政府在实施恢复重建中的基本职责

坚持以政府为主导，集中力量建设，是社会主义建设的基本方法。《防震减灾法》在坚持政府主导的原则下，明确政府及其各个职能部门在恢复重建中所应履行职责的规定，从总体原则到专业工作，从规划到恢复、重建的实施，全面系统地规定了政府的职责。

首先，在总体原则方面，明确各级政府均应加强对灾后恢复工作的统筹与协调，加强相关部门之间的联动合作关系，同时灵活运用市场机制，激励受灾群众和企业积极生产自救，协力共同完成恢复重建工作，早日重建家园；其次，在重建基金方面规定，国家应对震后重建工作给予合理的财政支持，主要体现为税收优惠、金融扶持等方面。毫无疑问，灾后恢复重建工作是一项繁琐庞杂且十分紧迫的任务，需要国家及时提供必要的人力、物资和技术，只有政府加强领导、组织和协调，完善社会公众参与机制，才能有序、有力、有效地做好此项工作；再次，法律对各级人民政府提出了其在重建工作中应当遵守的基本要求，即加强统筹，做好领导、协商工作。对于各级人民政府来说，这既是基本法定职责，也是基本法定职权。总之，该原则是修改后的《防震减灾法》中的强制性规定，也是灾后重建工作的指导性规则，各级人民政府必须严格遵守。

2.明确地震灾后恢复重建的基本原则

中国社会主义建设遵循的基本原则是坚持政府主导，社会参与和市场运作相结合。尤其是特别重大的地震灾害发生之后，其所带来的破坏之重、损失之大是任何其他灾害所不能比拟的，救援之难、重建任务之巨也是呈正相关的。因此，在灾后重建中，必须始终坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合的基本原则。[2]

首先，坚持政府主导。一方面是要求各级政府做好领导、组织、协调工作，加快重建工作效率；另一方面是完善职能部门之间的联动机制，或做到职责明确、通力合作，共同完成地震灾后的救援、重建规划。另外，还要加大财政扶持力度，确保筹集充足的重建资金，足以支持震后恢复重建的工作进程。其次，坚持社会参与。即充分发挥社会主义的制度优势，在政府领导下，积极调动社会各界的力量，充分利用社会各类资源，组织实施对灾区的对口支援工作，采取各种形式抓好地震灾后恢复重建工作；同时，充分调动广大干部群众，尤其是灾区干部群众的积极性、主动性和创造性，帮助其走出困境，增强自信，鼓励其通过以工代赈、生产自救来重建自己的家园。再次，坚持市场运作。即按照市场经济的规律办事，也就是说灾后重建也应遵循市场经济规则。在这点上，2008年汶川地震的恢复重建工作提供了非常有益的经验，在政府主导的整体框架下，遵循市场经济发展规律，高效整合资源，动员一切社会力量，整个重建工作可以说是“坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合”原则的充分体现。与此同时，国务院制定的《汶川地震灾后恢复重建条例》及其之后颁布的配套法规，均为恢复重建工作提供了较为充分的法制保障。

3.明确建设工程破坏机理调查评估制度

《防震减灾法》第65条对建设工程破坏机理调查评估作了规定，主要包括以下几层含义：一是规定国务院有关部门在地震发生后应当及时组织有关专家、有关部门（地震部门、建设部门等）开展地震专项行动，并对相关建设工程破坏机理进行调查评估；二是为修订和完善建设工程方面的强制性标准提供进一步研究数据，同时也为如何采取抗震设防

《建筑抗震设计规范》规定，抗震设防烈度在6度及以上地区的建筑，必须进行抗震设防。抗震设防通常通过3个环节来达到：确定抗震设防要求，即确定建筑物必须达到的抗御地震灾害的能力；抗震设计，采取基础、结构等抗震措施，达到抗震设防要求；抗震施工，严格按照抗震设计施工，

保证建筑质量。上述3个环节是相辅相成、密不可分的。措施（主要包括技术措施和管理措施）提供科学依据。时任国务院总理温家宝在汶川地震后重返地震震中汶川县映秀镇时强调：“我们将收集这次地震中倒塌的重要公共建筑，包括学校、医院、机关等的建筑资料，从这次地震灾害中总结经验，为日后重建提供科学依据。”[3]在汶川大地震发生过程中，不难发现部分建筑物在震后仍保持岿然不动，显然，通过收集、比照、剖析这些倒塌和不倒塌建筑物的修建数据资料，可将得到的宝贵经验移植到灾后重建的复杂工程中，也是减小日后可能发生的灾难给民众生命财产造成的损害程度的重要手段。[4]

同时，关于建（构）筑物破坏机理科学和抗震性能的研究方法也值得尝试，即依据一次大的地震，通过对建（构）筑物造成的“破坏性试验”，在此基础上进行地震作用对建设工程破坏机理的调查评估，从中找出灾难规律的一种超现实主义研究方法。建设工程破坏机理的调查评估对于制定施工管理法规，修订完善有关建设工程的强制性标准，采取有效的抗震设防措施，促进建材产业优化等方面具有重大意义。通过调查和评估建筑工程的破坏机理，为震后建立灾后恢复重建规划提供重要依据和前提，其编制的必要性和准确性也在一定程度上反映了重建规划的科学性和可行性。

4.明确地震灾后恢复重建规划的编制制度

《防震减灾法》第66、67条规定了《地震恢复重建计划》的编制，主要包括以下几个方面的内容：一是明确不同级别的地震灾害，应当存在不同的修复重建规划编制，其批准主体也应存在级别分类。例如，发生了特别重大地震灾害之后，地震灾区的省级人民政府应在国务院经济综合宏观调控部门的领导、组织下，协同编制震后恢复重建规划，并报国务院批准后实施；而如果发生的是一般、较大、重大地震灾害，毋须再报经国务院批准，可直接由灾区的省级人民政府自行组织编制震后恢复重建规划。二是制定了震后恢复重建规划编制的依据，重建规划的主要内容来源于专家对于地震灾害现场进行的调查研究和损失分析。通过事后的损失调查评估，可获得震动参数区划图以及包含环境、土地、气象等在内的一手资料，这些基础数据一旦经过了国务院地震工作主管部门的审核、备案，便可作为日后编制震后恢复重建规划的重要依据。三是明确了地震灾后恢复重建规划编制时涉及的主要内容，包括城镇和乡村的布局，公共服务设施和基础设施的建设投资，防灾减灾和生态环境保护，自然资源和遗产遗址的保护等。四是规范了震后恢复重建规划的法律程序，强调编制规划应首先征求有关部门和受灾群众提出的意见，涉及到重大事项的，还应当组织论证会、听证会，邀请专家参与。五是确定了异地恢复重建的选址原则和基本要求，重点针对新村镇和地震灾后重建工程的选址，要求既要符合震后恢复重建规划和抗震设防的目的，同时也要避开地震活动带和可能发生自然灾害的区域，避开生态脆弱区和可能出现传染病的自然疫源地。

5.明确地震灾后恢复重建的实施制度

《防震减灾法》第68、70條对地震灾后恢复重建规划实施工作进行了规定，主要有以下几个方面：一是规定了恢复重建工作所必要遵循的基本原则：有计划和分步骤是方法，地区经济社会发展水平是参考，地震灾后恢复重建规划是目的；二是明确了城镇区域地震灾后恢复重建的原则，要做到统筹兼顾基础设施、公共服务设施、市政公用设施、住房以及无障碍设施的建设，确定正当合理的建设规模和优先性，重点包括交通、水利、电力、通信、学校、医院、商贸服务等设施；三是在震后的乡村重建中，明确了农村地震灾后恢复重建工作的基本要求，力争以利用土地、保护耕地、因地制宜为原则，在尊重受灾民众意见的基础上，以村民自建为主力，企业帮扶、政府激励、相互促进，对口支援灾区复原，充分发挥村民自治在重建中的作用；四是强调了要充分尊重当地人民在震后恢复和重建少数民族地区的愿望。规划和实施是恢复重建至关重要的两个环节：有规划不落实等于没有规划，好的规划实施不好也不能达到恢复重建的预期目的，或延误工期，或造成浪费，或存在缺陷，或达不到质量要求。因此，在修改后明确地震灾后恢复重建规划实施的法律制度具有极其重要的意义。

二、我国各地在震后恢复重建规定方面的主要做法

在对2008年修改的《防震减灾法》中有关震后恢复重建制度的内容总结了5个方面并加以分析后，回归到各地区具体情况，不难发现，绝大多数地区在《防震减灾法》关于震后恢复重建制度上都做了具体的规定。总的说来，针对该制度，大部分省份的条例都规定一旦发生了特别重大地震灾害，省人民政府应当及时配合国务院有关部门共同制定灾后恢复重建规划，并报国务院批准组织实施。而如果是一般、较大以及重大地震灾害发生之后，省人民政府则应当及时组织有关部门和地震发生灾区的设区的市、县人民政府，编制并组织实施震后恢复重建的规划。在编制规划时，应当充分征集政府和社会各方，尤其是地震灾区群众的意见，其中涉及到重大事项的，应当召开听证会、论证会，邀请有关专家出席讨论。[4]以下选取比较有代表意义的几个地区的规定进行阐述：

河北省强调，较大、重大地震灾后恢复重建规划应当向省或者设区的市人民代表大会常务委员会进行备案。同时还规定，省人民政府应当适时地组织有关部门和相关专家，以地震灾害损失调查评估结果为基础，确定地震灾区相应的保护范围及保护措施，并将该保护范围及保护措施纳入灾后的恢复重建规划之中。

河南省强调，按照职责分工、密切配合的原则，明确规定充分发挥县级以上人民政府有关职能部门的联动机制，协同合作，采取有效的复原措施，提高震后恢复重建工程的工作效率。

山东省强调了地震灾区在新建城镇、村庄和异地重建工程中的位置。同时强调，在选址时，应尽量避开地震活动断层、可能发生自然灾害的区域以及可能出现传染病的自然疫源地。

福建省有专章阐述地震灾后恢复重建问题，如在抗震救灾、恢复重建中资金和物资的筹集问题，可以通过国家扶持、企业救助、生产自救、银行贷款、保险理赔等多种形式和渠道解决。同时，加强对该资金和物资的监督与检查更是必要，所以对财政、审计、监察等工作部门给予了指导意见。在福建，比较有特色的一点是强调了与台湾地区在此方面的合作，鼓励开展闽台地震信息交流工作，以及组织闽台赈灾资金、技术流动，引导赈灾人员参加震后应急救援以及灾后恢复重建等互助活动。

同时，少数民族各地区对于地震灾后恢复重建问题都作了相应的规定。新疆维吾尔自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、内蒙古自治区都采用了条例或办法的形式，对地震灾后恢复重建制度进行了较为详细的规定，主要包括强化政府主导，建立规划编制机制，规范现场清理和遗迹保护工作，明确善后处理和灾后服务工作等内容。同时，新疆维吾尔自治区明确规定：“地震灾区人民政府及有关部门应当优先恢复交通运输、通信、供水、排水、供电、供气、输油等工程，为受灾人员生活和生产经营提供条件。”

参见新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国防震减灾法》办法第41条之规定。

三、我国《防震减灾法》在震后恢复重建方面的主要不足

2008年修改的《防震减灾法》对震后恢复重建制度的规定较之前呈现出详细化和体系化的特点，但经过近10年的实践，不足之处也逐渐显现出来，主要集中在以下几个方面：

1.对灾区各级政府相关部门职责规定需进一步完善

纵观《防震减灾法》以及各地的相应规定，不难发现，对于灾后重建的工作基本上都是以各级人民政府对地震灾后恢复重建工作进行领导、组织和协调为主，同时相关职能部门密切配合，联动采取有效措施完成震后恢复重建工作。但法规对于哪个部门应当具体负责地震灾后恢复重建的哪一项工作并没有明确规定，这样一来，如何将各项工作真正落实到位就存在着制度上的真空状态。[5]

2.对社会资金、物资、技术参与灾后恢复重建制度缺乏明确规定

“一方有难、八方支援。”地震一旦发生，举国上下无不关注，随之大量的捐款、物资等都会集中起来继而投入到灾区的恢复重建中去，修改后的《防震减灾法》基于此，规定了“坚持社会参与”这一灾后恢复重建的原则，但缺乏细化规定，即社会资本、商品甚至技术如何参与灾后重建没有具体规定。与此同时，如何鼓励、引导社会参与地震灾后恢复重建的政策措施也很少。

3.缺乏地震灾后恢复重建财政、金融、土地、税费、康复、就业等方面扶持政策的规定

地震灾后恢复重建的有序开展实际上离不开金融、财政、税费、土地、康复、就业等方面的政策扶持。这6个方面基本涵盖了灾后重建的经济、生活等方方面面，因此其重要性尤为凸显。遗憾的是，目前通行的《防震减灾法》并未对上述方面作出详细规定。这一制度上的空白状态直接导致的后果是增加了实践中相关人员具体开展灾后重建工作的难度。

四、我国《防震减灾法》中震后恢复重建制度完善的具体建议

新《防震减灾法》对于震后恢复重建制度的规定较之旧法确实有了更加详尽及明确的规定，但不足之处仍然是显而易见的，修订时可从以下几个方面进行完善：

一是参照地方规章制度，首先明确地震灾后恢复重建是各级政府部门的职责，完善鼓勵和引导社会资金、物资参与灾后恢复重建的规定。[6]首先，灾后恢复重建是一项十分紧迫且复杂艰巨的工程，只有举全社会之力，同时组织有关部门共同努力，才能进行得有力、有序。政府在其中必须加强领导，将每一项工作具体落实到部门，并且在整个过程中应充当组织者和协调者的角色；其次，灾后恢复重建工作作为一项复杂的系统工程，包括了政府诸多部门的具体职责，法律对地震灾区各级政府的恢复重建任务规定较重，但对其相关部门的职责规定较少，且未明确统筹安排地震灾后重建工作的主体，均不利于各项工作的实施。因此，仅仅依靠某个政府行政职能部门来负责管理显然不切实际，需要充分发挥各个部门之间的通力合作。[7]

二是对社会资金、物资、技术如何参与灾后恢复重建需作出明确的制度规定。在此，建议借鉴2008年国务院制定的《汶川地震灾后恢复重建条例》中提出的坚持市场运作、按照市场经济规律办事的做法，贯彻“坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合”的原则。同时，政府可以利用市场激励机制，让不同的企业到灾区去投资兴业，分担社会责任；对于灾区群众及家属，发挥以工代赈的最大化优势，使得受灾地区能够积极地开展生产自救。此外，政府还可以鼓励和引导社会各方面力量，积极投身到灾区的灾后恢复重建工作之中，使得地震灾区尽快恢复正常的生产生活秩序。我们在此补充一点，建议《汶川地震灾后恢复重建条例》更名为《破坏性地震灾后恢复重建条例》，用于指导破坏性地震所引起的灾后恢复重建工作，并将上述在汶川灾区实践过并验证成功的经验用行政法规形式予以固定，面向全国进行推广并形成经验。[8]

三是在重建资金的筹集方式方面，可以采用政府投入与对口支援相结合、社会募集与市场运作相结合的方式，通过多种渠道筹集资金；在重建资金的建立方面，可以地震烈度和损失的实际情况为参考标准。对于该基金的筹集以及使用管理办法，需要由国务院财政部门制定专门的规则；在鼓励社会投资方面，要大力鼓励公民、法人和其他组织等各类主体积极投资，用以地震灾区物资补充和基础服务设施的恢复重建。

四是在就业扶持和就学资助措施的政策实施方面，应针对受灾群众开展职业技能培训，采取就业援助和就业服务等方式，让企、事业单位优先考虑符合条件的受灾群众，一方面鼓励灾区群众通过以工代赈的形式参与工程建设，另一方面帮助其重拾信心、重建家园。而针对困难学生，应由国家承担合理的生活费补贴，将该项支出纳入国家的资助政策体系予以资助。在实行费用减免税、收优惠、项目扶持、财政贴息等优惠政策方面，应当采取对地震灾后恢复重建的项目实行税收优惠，适当减免相关的行政事业性收费，优先建设灾区的基础设施、公共服务设施及国家安全设施，提供灾区复原重建贷款的财政贴息。另外，在简化行政审批手续方面，有审批权的一方应按照方便群众、提高效率的原则，适当简化手续并依法及时办理行政审批事项。

五、结语

十九大报告提出了以人民为中心，明确了党为谁服务、如何服务等具体问题。[9]回归防震减灾工作，应注意建立和完善公共安全体系，提高防灾减灾抗灾能力。虽然修改后的《防震减灾法》对于震后恢复重建制度的规定更加详细化和体系化，但随着社会的不断发展，震后恢复重建制度工作在一次次地震灾害发生后所暴露出的种种问题，使得我们需要不断重新审视现有灾后恢复重建制度存在的不足，并在此基础上，借鉴地区有益经验设计符合我国基本国情的基本制度，同时适时加以修订，与时俱进地制定符合我国国情与时代发展的新的灾后恢复重建制度规范体系（主要是恢复重建之规划设计与实施的新规范及新标准）[10]，才能真正适应新形势下我国防震减灾恢复重建工作的新需要。

参考文献：

[1]

关于《中华人民共和国防震减灾法（修订草案）》的说明[M].北京：法律出版社，2009：3.

[2]方印.论我国防灾减灾法的基本原则[J].贵州警官职业学院学报（社会科学版），2013（2）：6.

[3]中华人民共和国审计署.汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果：2012年第4号公告总第111号[EB/OL]. （2010-03-30）[2017-09-12].http： //www.audit. gov. cn /n5 /n25 /c63557 /content. Html.

[4]金磊.從四川汶川巨灾论灾后重建的迫切问题[J].规划师，2008（7）：13.

[5]李妍辉.我国环境法关于灾后重建的规定研究[J].商品与质量，2010（7）：150.

[6]尹析明.抗震救灾和恢复重建的三大支柱[J].决策咨询通讯，2008（z1）：68-70.

[7]方印.我国《防灾减灾法》的立法背景及意义[J].贵州大学学报（社会科学版），2011（2）：22-26.

[8]侯水平，王明成.汶川地震灾后重建制度创新合法性问题研究[J].农村经济，2010（1）：41-45.

[9]新华网.一文速览十九大报告[EB/OL]. （2017-10-18）[2017-10-29].http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/18/c_1121822489.htm.

[10]方印.我国防灾减灾基本法立法问题研究[M].北京：人民法院出版社，2016：386-398.

（责任编辑：钟昭会）