外来人口融入社区治理探析

谢繁卉

改革开放后，中国经济不断发展，对劳动力的需求不断增大。1982年中共中央、国务院明确提出“允许农民进城”。市场经济体制确定后，摆脱贫困、发家致富的目标，使得越来越多的农村剩余劳动人口涌入城市。由此，我国城市人口不断增多，城市化进程不断加快，现已进入到高速发展的起飞线上。

上海作为我国的经济中心、金融中心和国际性的大都市，一直是很多年轻人向往的地方，也是劳动力聚集地之一。2008年到2015年，上海市的外来人口不断增多，并且，外来人口占户籍人口的比重在2008年就已超过53%，2013年开始超过68%。外来人口不断增多给社区治理带来了新的挑战，从上海市的实例来看，多中心治理理念的运用，有其积极的现实意义。

一、外来人口不断增多给社区治理带来新的挑战

外来人口的不断增多，给上海的城市管理，特别是社区管理带来诸多挑战。

第一，从居住方面来看，这些外来人员散落地租住在城市的各个区域，难以实现规模化、常态化管理，只能以社区为单位进行管理，也就是社区化管理。国内学者黄晨熹指出，“社区化管理具有以下三个特征：一是属地化管理，即实行的是‘人住哪里，哪里负责的原则；二是服务型管理，即社区化管理以外来流动人口的需求为基础，为外来人员提供迫切必需的服务和保障，创造一个安定和良好的生活与工作环境，并培养相对一致的认同感和归属感，因此也是一个社区整合的过程；三是参与式管理，即社区化管理特别强调让外来流动人口参与社区服务和社区管理，增加社区意识，促进社区融合。”但是，要实现上述目标、做好社区管理工作很困难。

第二，从人口冲突方面来看，因为本地人和外来人口有着不同的成长环境和生活习惯，难免会因生活中的琐碎小事而起冲突。最后，从身份优越感来看，少数本地人歧视外地人的现象是存在的。

所以，社区那种传统的以本地人为主的治理方式在外来人口不断增多并涌入千千万万社区，造成上述困难与冲突的情况下，社区治理遭遇了巨大的挑戰。

二、治理理论为外来人口融入社区治理提供新的视角

俞可平认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公众利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”由此可以看出，治理的主体是指“官方的或民间的公共管理组织”，即强调的不只是政府作为治理的主体，市场、社会都可以成为治理的主体，强调多中心的治理方式。治理理论的创始人之一詹姆斯·Z·罗西认为，“治

理是一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”所以，治理理论打破了传统的治理方式，不需要再用强制性的方式去实现目标，可以采用参与式的方式，这些都为社区治理提供了新的视角。

综上所述，治理理论认为治理的主体是多元的，方式可以是参与式的，并且要求依靠多元主体的相互影响和有效互动来实现社会资源的合理配置和高效管理。治理理论为社区管理提供了以下新视角。

1.政府：由单一控制走向多元治理

治理理论是在政府失效和市场失灵的情况下兴起的，认为国家与市场的作用和能力都是有限的。在管理社会共同事务，提供公共管理方面存在着多个中心，应提倡通过平等协商与合作达到协调，国家、市场和公民社会组织之间在职能上是一种相互补充和彼此合作的关系，应倡导社会自律自治，减少政府不必要的干预，由单一中心独挑重任变为平等协商的伙伴关系。所以，社区管理应该向着政府、市场和社会多元主体参与的模式努力。

2.社区：由行政依附走向团结自治

在政府及其派出机构不断指导居委会工作，要求其承担政府职能的环境下，社区的独立性和自治性、群众性和民主机制受到限制，社区成为基层政权组织及其派出机构的“附属物”。在治理理论的设想中，社区自治需要形成政府、社区组织、社区单位、非政府组织及社区成员的多元互动网络。

3.居民：由被动依赖走向主动参与

当代中国城市社区治理中，作为社区内最基本的权力主体的居民（含外来人口）是社区建设与发展的真正主体。传统的社区中，居委会和政府存在一定依附关系，社区成员参与社区治理的主动性差，没有主人公意识，参与社区治理的能力也普遍偏低，自然，外来人口在这些方面更是不言而喻。但是，多中心治理需要社区成员从依赖政府变为主动参与社区治理，需要社区居民提高意识，也需要社区居委会调动其积极性。

三、上海市外来人口融入社区治理的实例分析

X社区原来地处黄浦区、静安区、闸北区三区交界，2015年静安区与闸北区撤二建一，所以现在地处黄浦区与新静安区两区交界。X社区属于老式居民区，房屋破旧，且以石库门房子为主，周围也没有高楼大厦。再者，X社区的生活硬件设施简陋，没有现代化的设施配备，周围居民区也是一样，房屋多数面临着动迁。

基于上述特殊情况，X社区居住人员构成具有以下特点：

第一，老人多。因为社区的现代化设施不齐全，房屋老旧，很多年轻人都已搬出去居住，有的买了房子，有的租房，只在节假日才会回来探望一下老人。老人因为生在这里，长在这里，再加上高楼大厦的生活自己也不适合，所以，X社区的本地居民留下的老人居多。

第二，弱势群体多，多数为下岗人员。这些下岗人员因为年龄已超过最佳劳动年纪，无用人单位肯聘用，多数靠国家提供的最低生活保障过活。

第三，外来人口多，约占整个社区人数的75%。由于上述的种种原因，本地人有的出去买房、租房，从而把这里的房子租给外来务工人员。又因为此社区现代化设施不齐全，生活条件简陋，所以租赁者多为从事环卫、菜场等底层工作的人员，且很多是拖家带口，这里成为他们的安身立命之所。

外来人口被称为“新上海人”，

外来人口占社区居民总人数的四分之三这种现象则被戏称为新时代的“农村包围城市”。外来人口占比如此大，给社区工作带来很多问题，比如本地人与新上海人由于生活方式、饮食习惯等存在差异，经常发生矛盾。但是，最难的是如何把新上海人融入到社区管理中去，带动社区自治，维护社区安全。X社区在探索中创新出以下做法。

1.政府：搭建零距离服务平台，实现治理主体多元化

搭建零距离服务平台，主要是为了解决社区居委会和居民自身无法解决的问题，通常是涉及多个部门和组织的事情。“零距离”服务平台参与的主体有社区居委会、街道办事处和社区居民。遇到问题的时候，首先是社区居委会干部把问题进行分级分类，即分成能及时解决、不能及时解决、不具备诉求条件或无法律依据的和居民区无法解决这四大类问题。其中，参与主体最多，也是最难解决的是“居民区无法解决”这一类问题，也是最能体现社区居民（外来人口）参与社区治理的案例。

例如，2015年底遇到的二次供水问题，即上海自来水公司要求老式城区的居民每户人家拥有一个水表，旧时的楼是一栋楼一个水表。2015年的春节天气异常寒冷，多数水表都被冻坏了，于是水表被全部撤掉，物业公司帮助居民（外

来人口）临时接了管子，解决了居民的用水问题。但是，自来水公司的水表未能及时发给居民，只是安装了统一的供水管道，每家一个水表的要求没有做到。所以，大家共用一个供水管道，居民常常因为水费问题发生矛盾，因为谁家用的多、谁家用的少在没有水表的情况下是测量不出来的。大批量的水表，居委会是无法提供也没有购买能力的，居委会也无法通过特定的渠道直接联系自来水公司，这样便遇到了四类问题中的“居民区无法解决”的问题。所以，居委会通过“零距离”平台把这个问题上报上去，询问哪天水表能给居民安上。街道领导、办事处副主任和片长等到居委会召开自来水公司、房办、物业等主体在内的联合会议，然后把解决的方案和处理意见在

“居民群众评议”会议上进行讨论，最后不到一个星期就把这个问题解决了。这个案例是社区治理的一个缩影，从整个案件处理的过程可以看出参与的主体远比我们简单划分政府、市场和社会多许多，真正实现了治理主体多元化。

2.社区：列出三张清单，以制度创新实现自治

传统的社区居委会常常是在政府及其派出机构的指导下开展工作，承担的是政府的职能，而非社区自我管理、自我服务的工作。X社区因其特殊的原因，外来人口居多，并且这些外来人口多是从事环卫保洁、菜场等底层工作，所以其工作对象和传统的社区服务对象存在巨大差异，工作内容也需要重新梳理。

在探索中，X社区列出了他们的工作清单：一是工作项目清单，这一清单分为日常工作和特色工作两类。日常工作不必多说，特色工作其中一项是：培育居民区自治项目，完善“X社区新上海人工作室”。培育和完善“新上海人工作室”是X社区的工作重点之一，也是社区的主打项目。二是服务清单，主要是各种服务项目。三是群众团队清单，此清单分为三部分，即党员志愿者服务队、文体团队和自治安全护院队。自治安全护院队的成员几乎全是外来人口，承担着社区的每日巡查工作，为社区安全做出了巨大贡献。

3.外来人口：加入自治组织，主动参与社区治理

在这方面，为新上海人解决实际问题的编织组和老娘舅工作室是两个鲜活的实例。

其一，新上海人编织组。为了使社区居委会更好地了解社区居民的切实需要，解决他们的实际问题，居委会把外来人口的媳妇中心灵手巧者组织起来，成立“新上海人编织组”。按照约定，新上海人的家属只要有意愿，就可以每周二下午定期到居委会编织或者学习怎样编织一些东西，如织毛衣，绣十字绣等。如此，在编织过程中的闲聊信息中，居委会可以捕捉到各家各户的情况。同时，居民有什么难题也可以说出来，大家群策群力地解决问题。另外，居委会工作人员还可以借机传达居委会最近的工作和要求之类的信息。这样的工作和沟通方式富有人情味，并且可以简单高效地完成问题排查工作。

其二，新上海人老娘舅工作室。由于X社区的特殊情况，外来人口占比特别大，并且外来人口与少数本地人在生活方式、饮食习惯等方面存在差异，所以邻里纠纷经常发生。居委会干部大多是本地人，在解决这类纠纷时显得无能为力，既无法说服本地人做出退让，又无法要求外来人口改变原有习惯和做法。

最终，X社区利用有限的资源，在各方支持下成立了“新上海人老娘舅工作室”。“老娘舅”，在上海语汇中是“公正的调解员”的意思。过去的大家庭，遇上兄弟分家、妯娌吵架等棘手的纠纷，一般会请出“手心手背都是肉”的老娘舅来主持公道。X社区的老娘舅工作室吸收的主要是來自安徽、四川50-60岁的支持居委会工作的爷爷奶奶们（平时的工作主要是负责带孩子）。为什么选取这些人呢？原因有三个。首先，因为外来人口中来自安徽、四川的比较多，所以吸收的多是来自这两个地方的人；第二，因为爷爷奶奶们主业是带孩子，没有其他事情，有空余时间；第三，也是最重要的一点，爷爷奶奶们在家里是长者，说话管用。在实践中，这个老娘舅工作室确实解决了不少邻里纠纷。例如，本地人的饮食一般都是比较清淡的，但是四川人喜欢吃辣椒，在制作油辣椒的时候，邻里街坊会被辣辣的油烟味呛到。这种纠纷时常发生，后来是老娘舅工作室的工作人员通过了解情况，发现制作的油辣椒主要是用于他们开设的饭店使用，最终协调他们在店里做好带回来，不要再在社区制作。这样，矛盾便得到了解决。

综上所述，X社区的治理现状走在了社区化治理的前沿：政府不再是指导居委会工作，而只是作为社区居委会的辅助资源来帮居民解决问题；居委会不再全面依赖政府及其派出机构，而只是把它们当作解决问题的资源之一；社区治理的主体不再是单一的，而是包括居委会、居民以及各种自治组织在内的多元主体；居民也不再是单纯的依靠居委会和政府来解决问题，而是通过参与自治组织，可以解决一些能及时解决的问题。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 方 卿）