上海城市社区党建的科学化路径

彭勃

2015年，习近平总书记在参加上海代表团审议时再次指出，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。两年多以来，上海市委始终聚焦创新社会治理，加强基层建设，努力探索符合特大城市社会治理新路的特征与内涵。目前，上海对社会治理新路的摸索和认识逐渐成型和系统化，社会治理新路的核心内涵之一，是密切呼应国家治理现代化和执政党建设的时代需求，将基层党建与创新社会治理加强基层建设有机结合起来。

一、理念现代化：在创新实践中不断凝聚党建与治理共识

科学理念是强化党建和治理现代化的思想基础。上海社区党建和基层治理创新积极响应党中央的明确指令，紧紧抓住党建“红线”这个关键点。同时，上海有其独特的城市文化和特点，民风与政风也渗透了上海精神。根据作者的观察，上海基层创新工作也在很大程度上反映出了上海风格。在社区党建和基层治理实践中，不仅靠过硬的政治意识和扎实的宣传工作，牢固树立“红线”意识，同时也在应对复杂治理难题，开拓治理局面的过程中，将自上而下的中央精神落实到工作的地面上，实现“红线”意识的具象化、操作化和精细化。即为什么基层治理要有这根“红线”？这根“红线”在工作中具体怎么划？这根“红线”的实际功能体现在哪些方面？这些问题，都需要在基层创新的各种冲突与矛盾中，不断形成和凝聚共识，让“红线”精神真正渗透到工作体系和工作风格之中。

1.社区党建是社区治理的“底线”。如何判断社區治理的成败得失，关键还是要看是否紧密依靠党组织和党员，是否强化了基层党组织的引领功能和党员模范的带头号召作用。这既是执政党建设和国家治理现代化的必然要求，同时也是出自上海基层实践的真知和实际需求。一个环境优美、治理良好、关系和谐的好社区，往往就有一个能够处于核心领导位置的党组织，有一个强的社区书记，有一批能够影响和带动居民的党员骨干队伍。党建“红线”在这里就表现为社区治理创新的“底线”，社区治理创新的过程和结果，都要有利于加强社区基层党建。反之亦然，社区党建要获得强大动力和广阔空间，也必须紧密而有机地嵌入社区治理创新之中。

2.社区党建是社区治理的“基准线”。社会治理创新需要充分依靠基层智慧，考虑到基层的不同情况，创新方式方法也是多种多样。但是万变不离其宗，成功的社区治理必须有一定的基准和框架，社区党建可以容纳和规范社区治理创新。党建“红线”在这里就表现为社区治理创新的“基准线”。成功的社区治理创新案例表明，良好的社区治理，要求党组织体系成为基层治理的支撑结构和内在骨架。缺乏党组织的内在支撑，治理体系将无序松弛，无法形成健康可持续的运转结构。上海多个社区的实践也表明，紧密围绕党组织构筑起来的社区治理平台，往往成为立得住、转得动的良性治理体系。

3.社区党建是社区治理的“补给线”。社区治理运转需要开拓和汇聚治理资源。在政府行政力量退后以及行为方式发生转变之后，单纯行政性包办和供给模式已经逐步转型，社区急需发育出新的资源获取和汇聚方式。在此过程中，社区党组织和党员积极分子的作用日益凸显，成为社区治理资源新机制的关键角色。党建

“红线”在这里就表现为社区治理创新的资源“补给线”。社区治理中党建的资源补给功能，体现在以下几个方面：第一，社区党组织是社区公共权威的重要来源。随着社区自治进程，社区治理日益需要公共权威。一个有趣的例子表明，在部分小区业委会的自治管理中，由于难题过于复杂，利益需求难以统一，当莫衷一是和六神无主的时候，居民又反过来希望社区党组织更多介入和领导居民的自治活动，此时只有党组织才拥有足够的的公共权威，才能推动居民自治继续运行。第二，在社区共治中社区党建发挥资源汇聚和整合的功能。共同治理的关键在于能否汇集各方治理资源，将治理资源有效运用到治理活动中。实践表明，社区党建平台为资源汇聚和整合提供了渠道，围绕党建所形成的资源整合机制往往成为社区治理成功的关键。第三，社区党组织扮演协调治理行为的重要角色。社区治理涉及多个治理主体，具有高度的流动性和不确定性，因此，主体间的协调水平关系社区治理创新的成败。在目前的社区情境下，社区党组织及其党建平台能够最好地行使引领正确治理方向、协调主体间关系、推动共同治理行动的功能。

二、平台体系化：纵向联动与横向协作的党建模式

执政党的组织威力，来自于纵向贯通和横向交织的强大组织体系。基层党组织不是孤立存在，也不是简单并列存在，而是与上下级组织、横向组织和地域其他条线党组织密切关联，共同组成一个有机互动的组织体系。

在上海社区党建的系统工程中，区委、街道党工委、社区党组织三级逐步形成相互联动的工作体系。区级层面成立党建工作领导小组和党建联系会议。区县探索成立新的党建平台，例如上海徐汇区成立“党建促进会”，并在街道成立分会，充分吸纳各级、各方面的党建资源，形成一个互联互通的党建工作体系。街道层面出现区域化党建工作联席会议、街道区域党建共同体等创新形式，围绕街道党工委搭起党建工作平台。社区层面紧密依托社区党支部及党员积极分子，将社区党组织打造成为基层党建的“前沿堡垒”。

上海在形成区、街道、社区三个层面的党建组织体系的基础上，建立起分级责任体系，各级发挥特长，各司其职，相互补充，相互强化。普遍建立基层党建述职评议制度，厘清任务，列出工作清单，逐步形成上下通报的工作制度，建立基层党建的动态管理体制，对基层党建组织建设水平的监控和督促更为有效到位。同时，形成了各级之间的信息流动渠道，区级建立信息管理服务系统，终端向街道和社区延伸，有利于基层党建掌握动态信息、有效资源利用、高效回应诉求，切实提高社区党建工作的能级。

城市社会治理的精髓，在于各种不同类型的治理资源，不同需求的治理主体，能够在共同的平台上形成有效协作。如果社区党建只会在居民区里打转转，无法冲破社区围墙，无法冲破部门界限，同样会遭遇困境。近年来，上海社区党建开始力推打破藩篱，跨域跨界协作。具体表现在两个方面，一方面是推进街道社区和驻区单位党建的协作互补。例如普陀区成立区域化党建工作联席会议，开展多种共建项目，将原来隔墙相望、不相往来的各类党组织逐渐汇到一起，在共同的平台上共商和共推社区党建和社会治理的重大事项。原来相互隔膜的不同条线党组织，机关、学校、医院、企业、院所的党组织，开始走到一起，同心协力。这个过程并不是十分容易和顺当的，得益于上海市上上下下宣传的共建共治共享的现代治理思维，同时这些治理的智慧也来自于实践。随着治理事务的复杂化，条线和单位党组织也明显意识到，随着特大城市社会治理的现代转型，越来越多的难题需要与社区党组织协力解决，所驻社区的党建水平与社会和谐程度，与本单位党建水平和治理状况息息相关。

另一方面，社区党组织的工作拓展还向城市新兴领域发展，以组织覆盖和工作覆盖的方式，扩大社区党组织的工作合作面。包括与社会组织的党建工作连接、推进商业楼宇的党建工作、各类园区的党建覆盖、网络媒体的党建工作等。这样，不仅“体

制内”的党组织联系起来了，而且

“体制外”的党建资源也开始汇集和整合。上海普陀区长寿街道2005年即成立“民间组织服务中心”，党组织成为整个组织平台的内在灵魂，社区党建成为核心功能，以党建发展带动整个协作治理的发育。

上海纵向联动和横向协作的党建体系，将社区党组织置于上下纵横互相连接的有机网络之中，使得基层社区党建工作形成有信息、有指令、有资源、有监督、有方法、有动力的良性治理空间。这一过程发挥了执政党的强大组织威力，也体现出现代大城市社会治理的内在规律。

三、运作精准化：聚焦关键和集中发力的党建工作方法精准化是管理科学化的内在要求

细节决定成败，社区党建成功的奥妙，时常隐藏在制度、机制与项目的细节之中。社区党建的科学化，需要选择最重要环节，精准发力；需要在最重大项目中，精准施策；需要在投入产出上，精准考量；需要对党建和社区治理的发展趋势，精准监控。

1.社区党建精准定位社区治理关键环节。上海社区党建的一个重要策略，是将社区党建有机嵌入社区治理的全流程。特别是在社区治理的关键环节，积极发挥党组织和党员力量，做到改善治理和加强党建的相互结合和强化。例如闵行区江川街道在“十三五发展规划”制定中，以社区党建联席会议为工作平台，就社区发展重大议题，与驻区单位党组织共商共议，开展多种方式的意见征求和讨论活动。浦东塘桥街道党工委成立

“社区共治委员会”，在党工委构建的治理平台上，与驻区单位、各类组织共商社区重大事务，共同付诸共治行动。在社区治理的关键环节，党组织和党员发挥了构筑平台、引领方向、推进治理的重要作用，扩大了党组织和党员的正面影响，也增强了基层党组织的行动能力。

2.社区党建精准对焦居民“急难愁盼”问题。社区治理的改善，最终要落实到社区居民的感受度和满意度。解决好社区居民所面临的“急难愁盼”难题，是提升居民对社区治理认同感的关键。上海社区党建紧紧抓住社区居民“急难愁盼”问题，以社区党组织为工作平台，以党员积极分子为核心主体，将党建工作渗透到社区难题治理的议题设置、对策协商、协调行动等多个环节。例如杨浦区殷行街道围绕社区居民最关注的难题，包括停车、养老、物业管理等事务，以社区党组织为领导力量，围绕重要议题开展自治项目。社区党建精准对焦“急难愁盼”问题，提升了社区党组织的社区公共权威，提高了社区党组织团结和引领各方力量开展社区共治的能力。

3.社区党建精准围绕治理短板。近几年，上海基层社会治理开始聚焦“补短板”策略，通过补齐短板，提升整体水平。同样，社区党建也面临若干短板，包括党组织政治领导功能弱化，群众工作方法欠缺，党建覆盖仍然存在盲区和空白点等等。上海围绕党建工作短板，着力推进社区党建与社区治理的深度嵌入，在引领和推动社区治理优化的过程中，增强政治领导能力，开拓群众工作方法，将组织和工作覆盖到社会治理的新兴领域和空白盲区。如普陀区长寿街道推出“党建资源地图”系统，将社区党建资源的类型、数量和分布，用最为直观的方式标出。资源地图有利于社区资源与需求的精准对接，增强社区党建的精准化程度。社区党建精准针对党建短板领域，集中工作资源和力量，提升资源利用效率，明显提高党建水平和工作能级。

四、评估数量化：实效评价的党建工作机制

过去的一些社区党建案例中，存在着绩效观念不强的情况，只管投入，不问产出，对党建水平和成效的评估大而化之，缺乏科学有效的标准。上海社区党建秉承了科学合理和务实求真的理念，逐步探索以量化方式和可控手段，构建社区党建工作的科学评估体系。

在上海市普陀区采用的社会治理评估体系中，将区域化党建工作水平纳入评估指标的重要内容之一，并采用可衡量指标，考察党建工作绩效的几大内容，包括党建制度化水平、党组织凝聚能力、党组织辐射能力、党员群众对党组织的认同度等。普陀区长寿街道对居民区服务群众能力开展评估时，将党建工作水平与社区自治、民生服务绩效等并列，分别进行评估。在党建指标中包括党建成效、满足诉求、党员活动、党群关系等大项，每个大项又分为若干小项。将党建工作水平单列评估，有利于明确评价社区党建的工作水平，有助于分析党建工作水平与社区治理总体水平和社区治理子项目之间的关系。

上海社区党建的分级评价体系中，评估理念不断成熟，评估内容逐步完善，指标体系逐渐成型。党建绩效的科学评估以可观察和可获取的量化指标，更加准确评估社区党建在不同领域中的工作绩效，对社区治理的引导和促进能力。更为重要的是，十分注重党员和群众对社区党建活动的知晓度，对社区党组织的知晓度和认同度。从自上而下的评估朝自下而上评估转变，从硬性指标到党员群众的主观感受指标转变，体现了社区党建的新要求，符合社区党建发展的新趋势。

五、让社区党建运转起来：党建科学化的拓展路径

上海社区党建以求真务实的精神，运用科学化手段，依靠社区党建引领社区治理，通过嵌入社区治理提升党建工作水平。特大城市社会治理在不断提出新任务和新命题，需要进一步提升社区党建工作绩效。科学化是上海社区党建的成功经验，未来发展应当继续走科学党建的道路，更加聚焦科学化的核心特征，即系统化规模、制度化程度和精细化水平等。

1.进一步提升上海社区党建模式的系统化水平。党建模式的系统化水平，需要有统一有力的顶层设计，并提供整体性、一体化的支持服务体系。应当充分认识到执政党治理资源的战略意义，理顺党建工作体系，落实党建主体责任，创新党建工作方式方法，实现党的组织和工作全覆盖，确保社会治理的正确政治方向。

2.进一步提升社区党建的制度化水平。目前上海社区党建的创新实践，处于工作激励和政策创新的层面，下一步需要将党建创新引入制度化层次。社区党建的制度化水平一般包括几个方面，第一，党建主体的地位明确，权责清晰；第二，党建模式的规则透明，过程有序；第三，达成党建工作的高度共识。因此，制度化水平提升需要明确基层党组织的权力界限，赋予基层組织权责，提升基层组织的工作激励水平。在党建工作推进中，不断凝练适合社区实情的党建共识，将党建文化与党建标志、党建载体、党建项目等紧密结合，打造运转自如的党建共同体。

3.进一步提升社区党建的精细化水平。社区党建的进一步精细化，首先表现在党建平台与社区治理各平台的精确铆合。目前党建平台与社区治理平台的嵌入水平有待提升，平台与平台处于分设和隔离状态，党建平台与其他平台之间的协作水平较低，存在着机械叠加的现象。党建的精细化，需要将社区党建有机嵌入社区治理的全过程；其次，表现在社区党建机制的精细设计。细节决定党建实际效果，需要不断完善和调适党建机制，使其不断契合社区实情；再次，精细化还表现在党建项目设计的精准程度，增强党建项目的针对性。运用党内民主协商等机制遴选党建项目，参与监督评价，变自上而下的党建项目为多向合作的党建服务模式。

（作者单位：上海交通大学）

（责任编辑 方 卿）