网空“霸主”的军民融合之路——美国网信军民融合发展情况及经验启示

◎华屹智库

美国作为世界上头号经济强国和军事强国，其综合国力强，科学技术和军事技术处于全球领先水平，国防工业基础雄厚且体系完备。美国军民融合的发展道路，是为适应其军事战略和军队转型的需要，以军民“无缝链接”为最终目标，走出的一条“军民一体化”军民融合发展道路。网信军民融合作为军民融合的重要领域，美国同样推行“军民一体化”的基本模式，不仅注重在新的网络信息技术革命下利用民用技术推动军事技术的发展，同时也注重利用军事技术发展拉动国内信息产业经济的增长。借鉴美国在网信军民融合方面的有益思路和经验做法，将有助于我国尽快走出一条具有中国特色的网信军民融合之路，加快推进网络空间力量建设和网络空间安全治理的飞速跃升。

一、发展简况

当前，美国网信军民融合实行“军民一体化”基本模式，其主要方针政策为“国家主导、以军带民、民为军用”。自互联网（Internet）诞生以来，美国网信军民融合模式的推行，大概经历了由“以军带民”到“民为军用”以及“军民一体”融合发展的阶段。

（一）由“以军带民”到“民为军用”

为保持全球的技术领先地位，美国于1958年成立国防部高级研究计划局（DARPA），负责军事用途的高新科技项目研发，IBM、Intel、AT&T等著名计算机公司均有参与其资助的项目。从那时起，美国科技界、国防部门和政府机构的联系日渐密切。冷战时期为了与苏联对抗，美国的国防科研主导着联邦政府的科技政策，国防科研经费占政府科研经费总额的比例高达53%-85%，许多重大科技成果都受益于国防部资助，并从军方“外溢”到民用领域，如半导体、计算机等与国防直接相关的研发投资。美国的网络安全与信息技术，最初是由军方试验性地进行开发利用，后期才逐步转为民用和商用。互联网最初即由国防部高级研究计划局主持研发，冷战末期开始由军用转为民用，并促成了美国90年代经济的高速增长和全球网络的普及。国际互联网的产生和快速发展即为美军“军带民”模式下的产物。

进入20世纪70年代，随着硅谷的崛起，以信息技术发展为契机，民用技术成为了技术革新的先锋。计算机系统、通信、集成电路等领域的民用技术水平都超过了军事技术，价格低廉且较好地满足军事需求。由此，美国逐步对国防工业结构和管理政策、国防采办法规和制度进行了重大调整与改革。20世纪90年代初，在建设第二代国防信息基础设施全球信息栅格（GIG）的过程中，美国开始采取军民兼容、合建共用的方法。随着《国防授权法》和《国防科学技术战略》的颁布，美国开始全面施行军民融合战略。特别是1993年颁布的《国防授权法》，更是明确提出了军事和民用工业基础一体化建设的发展思路，对之后军民两用信息技术的研发起到了极大的推动作用。

（二）全面推进“军民一体”模式

“9.11”事件后，美国政府调整了军事战略，大力推行以信息技术等新技术为核心的军事变革，强调要“利用民用经济中发生的高新技术爆炸来实现国防科技的跨越式发展”。2001年10 月，美国政府发布第13231号行政令《信息时代的关键基础设施保护》，着手建立由总统关键基础设施保护办公室统筹协调，以国土安全部为中心，以国防部、商务部、行政管理和预算局等机构为补充的网络信息安全组织体系，为军事与民事机构合作奠定了机制保证，并初步实现了军地双方的密切合作。2003年，美国颁布了《网络空间安全国家战略》，进一步要求由国土安全部、国防部等22个军地部门共同负责国家关键信息基础设施安全；构建由国防部、司法部、商务部等预警系统组成的国家网络安全反应系统；加强执法、国安、国防等部门之间的协调，共同应对网络攻击威胁。

奥巴马2009年上台执政后，美国进一步加强网络空间安全和信息化领域的立法与战略部署，并成立网络司令部。美国政府规定网络司令部和国家安全局由一人领导，与国土安全部、司法部、联邦调查局等部门开展密切协作，形成一种“双帽”机制，延续至今。2015年4月美国国防部发布的新版《网络空间战略》跨越了传统的“军民两分”界限，提出加强军方与政府各部门间以及公私机构间的网络安全信息共享等措施；把私营机构运营的网络基础设施纳入到国防部保护的范畴，军事力量大量涌入民用关键基础设施。为适应新时代的变化，2015年8月，美国国防部宣布成立国防创新实验单元（DIUx），成为国防部与美国诸多顶尖创新技术公司之间的连接枢纽。2016年5月国防部长卡特对国防创新实验单元进行升级（即“DIUx 2.0”），美国的军民融合正式步入“后DARPA时代”。网信军民融合在“DIUx时代”将迎来一个新的发展浪潮，重新搭建军民沟通创新桥梁、更好更快的实现军方与民间科技界的交互，极大地促进了美国网信军民融合的发展。

美国作为世界上头号经济强国和军事强国，其综合国力强，科学技术和军事技术处于全球领先水平，国防工业基础雄厚且体系完备。

二、强大优势

美国在网信军民融合发展过程中，拥有其他国家无法比拟的强大优势，包括优越稳定的安全环境、强大的经济实力及企业军团、自主可控的网络信息技术等。这些优势的存在，为美国网信军民融合早一步、快一步发展奠定了厚实、良好的基础。

（一）优越稳定的周边安全环境

美国拥有世界上最优越的地缘环境，使美国本土基本没有受到对外战争的扰乱，也不必纠缠于复杂的周边邻国关系，为其经济、国防工业仍至军民融合的发展提供了长期稳定的安全环境。一是美国本土基本没受到战争扰乱。美国本土远离亚欧非大陆，加上东、西两侧有大西洋和太平洋形成天然安全屏障，为其消除了来自亚欧非的安全威胁。在建国后的200多年里，美国本土除1812年美英战争期间曾受到攻击外，再没有受到对外战争的扰乱。尤其两次世界大战期间，美国采取的“中立”政策不仅使美国本土未受战争波及，而且还通过与参战国做生意刺激了国内经济发展，为二战后国防工业的发展奠定了基础。二是美国基本没有邻国边界争端。美国地处北美洲，陆地邻国只有北面的加拿大和南面的墨西哥等两个。由于加、墨两国无论经济实力还是军事实力均弱于美国，因此即使在与美国之间的边界问题并没有得到完全彻底解决的情况下，加、墨两国长期以来并没有因边界问题与美国发生武力冲突或激烈争端。

（二）强大的经济实力及企业军团

在经济实力上，美国作为全球头号经济实体，其GDP总量长期处于全球霸主地位。在强大的经济实力支撑下，美国的国防经费投入长期处于全球首位。例如，在2014年全球国防支出前15名的国家中，美国以5810亿美元占据榜首，是第二名中国的4.5倍、是其后14个国家的总和，约占全球各国国防支出总量的40%。美国每年科研投入约占GDP的3%，其中，国防科研经费占总投入的一半以上。在巨额的国防投资等支持下，美国已形成了政府、产业界和基金会构成的高效科研资助体系，为网信军民融合发展提供了有力的经费支撑。在企业军团层面，美国拥有众多实力强劲、全球排名靠前的军工及地方企业。在美国防务新闻网2017年7月下旬发布的《2016年全球军工百强榜》中，排名前十的军工企业全部来自美国，占绝对主导地位。在资诚联合会计师事务所公布的《2016年全球信息与通信技术50强企业》榜单中，排名前十的信息通讯产业公司美国就占了8家，包括IBM、微软、甲骨文、思科、惠普、苹果、易安信、Alphabet（Google母公司）等。这些全球知名企业为美国网信军民融合的发展提供了庞大的人力、技术等支撑。

（三）自主可控的网络信息技术

美国是互联网的发源地和应用大国，其网络信息技术及产业发展不仅全世界起步最早，而且长期处于全球领先地位，尤其是自主发展安全可控的网络信息技术，对美国网信军民融合的发展起到了重要的推动作用。一是网络信息技术保持领先。近半个世纪以来，美国的企业、政府、科研机构相互携手，主导着全球网络信息技术和产业的发展进程，包括英特尔、IBM、高通、思科、苹果、微软、甲骨文、谷歌等一批IT巨头控制着全球网络信息产业链的主干，在半导体（集成电路）、通信网络、操作系统、办公系统、数据库、搜索引擎、云计算、大数据技术等关键技术领域占据明显的先发优势。二是网络信息技术自主可控。美国网络信息技术实现自主可控，除本身自主研发的技术遥遥领先外，还与美国政府的管理干预紧密相关。一方面，美国针对网络信息关键技术和核心产业进行管理干预，包括限制和阻挠国外企业并购具有核心和敏感安全技术的美国企业、限制美国一些核心的安全技术厂商对外进行技术转移等，避免了其网络信息核心技术的流失。另一方面，美国排斥国外网信领域消费品进入美国市场，使其本国产品得以在美国市场占据垄断地位；美国国会还通过《购买美国产品法》，要求联邦政府采购要买本国产品。例如，美国关键信息基础设施和核心技术设备早就是“国产自主可控”的。

三、主要经验

美国网信军民融合模式的成熟发展及高效运作，除了拥有优越稳定的周边安全环境、庞大的经济实力及企业军团、自主可控的网络信息技术等优势外，主要还有赖于美国政府及国防部在顶层设计、法律完备、机制构建、人才培养等方面的有效保障与强力支撑。

（一）发布战略文件实施顶层设计

近年来，美国接连发布网络空间战略文件，强调将政府民事机构、军事力量、私营企业等各种力量整合起来，实现多要素的体系融合，不仅指明了战略方向，而且列出了具体规划与方案，成为美国网信军民融合的顶层设计。政府层面：2001年，美政府发布行政令《信息时代的关键基础设施保护》，宣布建立由国务卿、国防部长、司法部长、商务部长等组成的部委间机构，代表政府全面负责国家的信息安全工作，为军事与民事机构合作奠定了机制保证。2003年，美政府颁布《网络空间安全国家战略》，明确要求由国土安全部、国防部等22个军地部门共同负责国家关键信息基础设施安全。2008年，美政府在“国家网络空间安全综合计划”中提出12项举措，其中之一是基于国家安全局开发的技术、国土安全部与国防部配合实施“爱因斯坦3”项目，以有效防护联邦政府网络。2011年，美国国家科学技术委员会发布《可信网络空间：联邦网络安全研发战略规划》，要求统筹运用国防部、国土安全部及能源部等军事与民事部门下属研究力量，依据各自优势承担不同的研发项目，实现网络技术新突破。2015年，奥巴马颁布关于高性能计算机的总统令，要求国防部、能源部和国家科学基金会作为领导机构，联合推进百万兆级超级计算机的研发进度。军队层面：美国国防部2011年发布《网络空间行动战略》，在五大战略倡议中，第三大战略倡议要求国防部加强与国土安全部等其他政府部门及私营企业共同合作，打造“政府一盘棋”的网络空间安全战略；2012年7月发布《云计算战略》，明确提出打破军用与民用之间的界限，要运用成熟的商业技术推动云计算在军队中的广泛应用；2015年4月发布新版《网络空间战略》，提出要加强与政府民事机构的协调，以实现最大限度的信息共享、网络行动协调、经验教训分享；并强调未来要进一步密切与私营企业合作、借由商业化助力美军网络安全的融合理念。

（二）制定法律规范军民融合发展

美国国会和国防部出台了许多法律、法规，用以规范和保障军民融合的发展。美国军民融合运行法律体系主要由法律和“计划”组成。法律部分：包含由国会颁布的基本法以及依据基本法制定的相关法律、法规，主要包括《国防授权法》、《国防拨款法》、《国防生产法》、《联邦采办精简法案》、《联邦采办改革法》、《国防技术转轨、再投资和转移法》、《网络安全研发法》以及《网络安全法》等。其中，1992年《国防技术转轨、再投资和过渡法》要求国防部改革有关法规，推动军事技术转民用以及促进采用民用技术；1993年《国防授权法》明确提出军事和民用工业基础一体化建设的发展思路，推动了军民两用技术的研发，促使国防部采用有利于军民一体的商业采购法；1994年《联邦采办精简法案》以法律形式肯定了军民一体化原则；1996年《联邦采办改革法》明确要以民用规范和标准取代军用规范和标准，消除民用技术向军事应用领域转化的障碍；2002年《网络安全研发法》健全完善了信息技术军民通用标准，并赋予国家科学基金会和国家标准与技术研究院开展网络安全研究的职责；2015年《网络安全法》新设信息共享制度，并明确信息共享主体主要由国土安全部长、国家情报总监、国防部长领衔确定。“计划”部分：指美国在军民融合实施过程中实施的一系列具有法律性质的“计划”，包括“军民两用技术应用计划（DUAP）”、“技术转移计划”、“技术再投资计划（TRP）”、“两用科学技术计划（DUS&T）”、“国防部制造技术计划”、“独立研究与开发计划”、“技术转化倡议”以及“小企业技术转化计划（STTR）”等，以促进军民融合技术产业化的发展。这些法律、法规和“计划”的颁布和实施，为美国军民融合制定了行为依据，有序地规范了军民融合的各项工作，强化了军民融合的制度机制，形成了完善的军民融合运行法律体系。

（三）建立机制保障军民融合运作

美国在推进网信军民融合发展过程中，积极建立和完善了一系列的机制，保障军民融合的高效运作。包括：一是网络国防统一领导机制。为统筹协调军事与民事之间的领导体制问题，美国在总统国家安全事务助理办公室下设主管网络安全的安全事务助理办公室，负责在国家安全委员会体制下，协助总统协调统筹网络安全事务。同时，将网络国防划分为三大领域，由国土安全部负责国内网络安全的防御与应急反应、网络犯罪和网络恐怖主义等；国防部负责国外的军事网络作战、防御国家关键基础设施的进攻性网络作战；国家安全局支援国内与国外两方面网络作战的网络空间情报作战业务。这三大业务由总统统一领导，按照国家安全委员会领导体制对涉及网络空间的重大战略与政策问题进行决策和部署。二是信息基础设施军民共建机制。美国依托国家信息基础设施，采用租用地方网络和自建军用网络相结合的方式，构建国防信息基础设施，军民共同打造坚固的网络空间，支撑国家和军队发展需求。例如，2001年9月，美国开始建设军民兼容的第二代国防信息基础设施—“全球信息栅格”。该信息基础设施体系由军队自建和租借地方的各类通信与计算机系统组成，可为其联合部队、盟国和非国防部用户同时提供系统接口。“全球信息栅格”80%采用的是民用技术和产品，商业公司承担了95%以上的传输业务。三是网络信息军民共享机制。信息资源的共享是网络安全军民融合的关键，在网络空间安全发展态势瞬息万变的情况下，军事和民用信息资源实时有效的互通共用能更有效地推进网络空间安全的治理和防御。2015年奥巴马签署一份总统令，计划新建信息共享与分析组织，以实施私营企业和国家部门间的分类式信息共享。之后，美国成立了网络威胁情报整合中心，实现了国家情报总监、国土安全部、国防部和司法部之间的信息分享。当前，美国军方授权一些重要的信息产业公司可以接触军方机密信息，这些公司也被纳入军事情报系统。四是演习军民联合协作机制。美国重视网络演习中军民联合协作、多种力量运用等。例如，“网络风暴”演习是美国国土安全部每两年组织一次的跨部门演习，每次演习时，国防部、国家安全局等都作为核心部门参演，思科、微软等数十家企业也积极参与。另外，美国国防部与国土安全部、联邦调查局以及一些私营公司还组织开展了“网络卫士”、“网络拂晓”等演习。通过这些军演，美国国防部检验了网络军民配合的实战效果，提高了军地在信息共享、态势感知程度和决策过程等方面的磨合。

（四）构建多元人才招募与培养渠道

人才是网信军民融合发展的动力源泉，美国军队积极构建了地方招募、军地培养等多种渠道，及时为网信军民融合发展注入新鲜活力。包括：一是直接招募民间网络精英入伍。2002年，美军招募了一批顶级电脑专家和黑客充实到军队，组建了世界上第一支“黑客部队”，即“网络战联合功能司令部”。该司令部组建后，各军种也相继成立相应机构并招募了大量民间人员，其中美国海军网络司令部中非职业军人的比例就高达20%。二是与民营企业联合培养。2014年美国启动“国防部长公司研究员计划”，将15－20名国防部负责网络战的军官安排至科技公司工作一年，然后再回国防部工作。2015年4月，国防部宣布将该计划的培训时间延长至两年，即一年在地方网络公司培训、一年在军队实习，通过军民合作共同培养全面的网络战人才。三是与高等院校合作培养。美国国防部与国内近2000所高等院校签订有军事科研合同，地方院校不仅承担了美军60%的基础研究项目和部分信息技术开发项目，还为美军培养储备了大批网络安全和信息技术人才。美国国防部还从 2012年起，采取奖学金资助的方式，将全美145所高校纳入到“网络战士”培养体系。美国空军研究实验室网络空间行动部每年为大学生提供为期10周的培训，以培养更多的网络战人才。四是举办竞赛和大会网罗民间精英。除军方直接招募、与企业和高校联合培养网络人才外，美军还引入“竞争性网络人才采办战略”，及时发现和招募人才。一方面，通过每年联合地方部门举办各类网络攻防竞赛，甄选民间网络技术精英吸纳入伍。另一方面，在每年举办的“黑帽”大会上，国家安全局局长等高级官员经常亲临现场观摩，甚至上台公开向民间网络高手喊话，招募民间高手入伍。

四、启示建议

中美两国的基本国情差别很大，美国有其发展网信军民融合的先发和强大优势，我国亦有后发赶超的特色条件和基础。因此，对于美国发展网信军民融合的成功模式与经验，我国不能迷信和盲目的复制，而应按照习总书记的指示精神，在深刻把握总体国家安全观和新形势下军事战略方针的前提下，在深刻把握我国国防建设和经济发展本质动力和时代特征的基础上，借鉴吸收美国方面的有益思路和经验做法，突出问题导向，强化顶层设计，加强需求统合，实现网信领域顶层设计“一盘棋”和军民发展“一体化”。

（一）强化顶层设计与统筹部署，为网信军民融合深度发展指引战略方向

美国通过接连发布网络空间战略文件，不仅为其指明了战略方向，而且列出了具体规划与方案，成为美国网信军民融合的顶层设计。当前，我国军民融合处于初步融合向深度融合过渡阶段，尤其是网信军民融合发展，在顶层设计、统筹部署、法规机制等方面急需突破。可思考借鉴美国网信军民融合顶层设计中对我国有益的思路和经验做法，在更大范围、更高层次和更深程度上，强化具有中国特色的网信军民融合顶层设计和统筹部署，为加快推进网信军民融合深度发展指引战略方向。重点包括：一是加紧研究制定网信军民融合战略性、政策性文件，明确网信军民融合发展建设的总体目标、战略方向、主要任务、发展路径、阶段步骤、保障措施等，作为政府部门、国防部和民营企业等推进军民融合的顶层设计；二是加强军地网信各类标准的顶层设计和系统规划，通过标准的融合打通军地信息系统建设上的壁垒和藩篱；三是加紧研究制定专门法规，对国家网信建设项目贯彻国防要求联审联验和网络安全力量统合运用等作出明确规范；四是强化网信军民融合项目统筹设计，即要按照习近平总书记提出的军地双方要“同步展开论证、衔接规划重大项目”的指示要求，在调研掌握军地项目需求并充分论证的基础上，争取将军队网信融合项目需求纳入地方信息网络产业结构调整、网信工程建设等重大项目建设规划融合推进。

（二）构建安全可控信息技术体系，为网信军民融合深度发展提供技术支撑

美国网信军民融合的快速发展和成熟，很大程度上得益于网络信息技术的“国产自主可控”。当前，我国在网络信息核心关键技术上仍落后于人、受制于人，要尽快改变这个现状，必须抓紧落实习总书记的指示，“加快推进国产自主可控替代计划，构建安全可控的信息技术体系”，一方面为加快网信军民融合深度发展提供助力，另一方面为实现网络强国提供支撑。重点包括：一要突出构建信息技术标准体系。网络信息技术具有很强的自然垄断性，必须突出军民通用信息技术标准体系的建设，以确保军地信息技术设备能够互相兼容，提高在市场上的竞争力，为建设一个领先、强大的信息产业提供支撑。二要加快核心关键信息技术自主创新。我国网信领域几十年的实践证明，真正的核心技术必须依靠自己研发，才能自主可控而不受制于人；必须以推进“国产自主可控替代计划”为抓手，“紧紧牵住核心技术自主创新这个‘牛鼻子’，抓紧突破网络发展的前沿技术和具有国际竞争力的关键核心技术”。三要构建安全可控的信息技术体系生态。安全可控在技术层面上要求掌握各种先进技术，因此必须持续推进我国安全可控的信息技术体系构建，如此才能掌控网络空间安全对抗的主动权，实现建设网络强国的目标；同时在产业层面上，必须整合军地优势资源与市场需求，建设健全的信息技术产业链。四要加强网信技术及产品市场化引导。我国军地核心信息技术产品和信息安全服务应全力满足国内应用需求，使我国逐步摆脱国外技术和产品长期主导国内市场和关键应用的不利局面，确保信息技术产品自主可控，为构建安全可控的信息技术体系创造有利市场环境。

（三）创新网信军民力量统合机制，为网信军民融合深度发展提供不竭动力

美国网信军民融合的发展，强调将政府民事机构、军事力量、私营企业等各种力量整合起来，实现多要素的体系融合。当前，我国网信军民融合在军事科技和民用技术两个需求体、国有大型军工企业、科研院所和民营中小微高科技企业多支力量、多类资源的综合利用关系上，还存在难以协调发展的统合问题。因此，我国应借鉴美国方面的经验做法，创新机制做好网信领域军民力量的统合。一要抓紧建设好网信军民融合的“双行道”。当前我国网信领域的“民参军”门槛仍然较高，未能有效的调动民间力量的参与积极性。因此，应从国家层面引导降低“民参军”的门槛，吸引更多大型企业和中小微企业将更多的技术和资金等辐射投入网信军民融合领域，为网信领域国防信息技术创新等提供源源不断的发展动力；同时，应适当消除、放宽“军转民”限制，让更多的军用成熟技术转化为民用，以刺激军用技术的更新迭代。二要构建便利的市场准入制度，创造良好的市场竞争环境。应通过营造公平公正公开的良好竞争环境，调动地方企业参与军民融合的积极性和创造性；推行网信军品的采办竞争，激发和调动市场活力，建立科学、便捷、安全的军品市场准入制度，使大量技术优势明显、创新能力强的地方企业便利的进入军品市场来参与竞争，倒逼原有军品市场的升级。三要整合网信领域分散力量，打造集群优势。应打破军工企业、国有企业和民营企业界限，聚合力量，形成协同；以中央企业为核心、全国民间企业联动的产业为布局，充分发挥地方组织的自身活力，壮大发展网信军民融合的力量；整合诸多力量，形成网信军民融合的集聚优势，推动更为强劲的发展。