我国环境税开征原理与框架设计研究

李意茹

摘 要：生态文明建设是党的十八大提出的“五位一体”总体布局中的重要一环，税收作为政府干预市场的重要手段，在生态文明建设中发挥着重要作用。开征环境税是促进我国节能减排和转变经济发展方式的有效手段之一，因此，结合我国的税制现状，对我国环境税制模式采用独立型环境税、融入型环境税或环境税费并存型等方案的探讨，具有重大意义。

关键词：环境税；征税原理；框架设计

中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）29-0001-02

对于目前的中国来说，经济结构调整任务繁重，环境保护方面面临巨大的国际压力，可谓内忧外患。党的十八届五中全会将加强生态文明建设明确作为“十三五”规划的重要目标之一，“绿色”将成为未来五年的热词。开征环境税是促进我国节能减排和转变经济发展方式的有效手段之一，环境税也将在生态文明建设中发挥重要作用。

一、我国环境税的开征原理

学者李兰（2009）通过实证研究证明了环境库兹涅茨曲线假说中经济增长与环境质量依存关系的存在性和合理性。假说认为，经济增长初期，随着经济的增长必然会带来环境质量的恶化，但是当经济增长到一定程度，经济增长又会引起环境污染的改善，而这一转折不会自动出现。改善环境现状需要国家政府采取相应的政策手段，主动对经济进行干预，干预手段主要是政府直接管制、污染权交易制度、法律手段和环境税收等，其中环境税被认为是最有效的间接环境治理工具。

图1中，纵轴C为成本，横轴Q为产量，MB为边际效益曲线，PMC为边际私人成本曲线，SMC为边际社会成本曲线，T为环境税率。

环境税最早出现在20世纪20年代英国经济学家庇古（Arthur C.Pigou）的外部性研究理论。庇古认为，市场机制无法对生态破环和环境污染这种负外部性发挥作用，需要政府通过征税或者激励的方式进行干预，从而将市场经济运行中的环境成本内部化。我们通过一个简单的分析来说明环境税将环境成本内部化的过程。

生态破坏和环境污染的外部性，导致边际社会成本高于边际私人成本，即SMC曲线的斜率大于PMC曲线。从图1中可以看出，在不开征环境税的情况下，企业的最佳生产水平是B点的Q2，即PMC=MB时的产量，AC是由社会承担的外部成本。在征收环境税的情况下，PMC曲线上移，当上移距离T=AC时，征税幅度刚好使企业的外部成本内部化。此时，PMC+T=MB，企业为了实现利润最大化，企业会选择产量为A点对应的Q1，同时，企业减少了产量（Q2-Q1）所对应的污染排放量。所以，理論上通过征收环境税可以使环境成本内部化，使私人边际成本与社会边际成本一致，从而有效解决环境问题。

二、我国环境税收制度框架设计

我国目前还没有建立环境税收制度，一是税制改革程序复杂，二是环境税独立出来需要与其他税种梳理关系，三是环境税征收技术性强，征收管理的具体操作还需研究。结合我国税制现状及环境税的发展前景，环境税通常有三种方案：独立环境税、融入环境税和环境税费并存。鉴于我国目前的生态文明建设需求及我国税制现状，这三种方案相互组合或为最佳选择。

（一）独立环境税方案

1.直接污染税。直接污染税是最符合环境税理论原理的税种，因其征税原则是污染者付费，计税依据是污染物排放量。该税收入应随着时间的推移不断下降，否则这种环境税就起不到刺激作用。主要可以设置以下三个税种。

（1）大气污染税。大气污染税的征税对象是在我国境内向空气中排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等有害气体的行为。大气污染主要由于煤炭和燃油在燃烧过程中产生的。对能够监测到数据的大污染排放源，应按照实际排放量征税。大气污染税的税率应不低于现行排污费的收费标准，可由环境监察部门代为征收。对于纳入到大气污染税中征税范围，应取消相应的排污费收费，避免重复收费。

（2）水污染税。水污染税的征税对象是在我国境内排放污水的行为。纳税人为向周围环境中排放污水废水的企业和城镇居民。对于企业排放的污水，以实际排放量为计税依据从量定额征收；对于城镇居民排放的生活废水，以家庭用水量为计税依据从量定额征收。企业排放的污水，根据其排放废水中所含污染物的成分、浓度制定差额累进税率。水污染税税率的制定标准应不低于现有的水污染费收费标准，开征水污染税后应取消相应的水污染费。

（3）固体废物税。固体废物税的征税对象为在我国境内排放固体废物的行为。纳税人主要为在我国境内排放各种工业固体废物的单位，计税依据为工业固体废物的排放量，税率以处理工业固体废物的成本和收费标准制定。

2.污染产品税。污染产品税与直接污染税都是一种基于刺激的环境税，但其征收原则是使用者付费。征税对象是潜在的污染品，主要有能源燃料、电池、化肥农药、臭氧损耗物、一次性餐具、家用办公电器等。可设置以下两种税种。

（1）煤炭燃油税。煤炭燃油税的纳税人为所有使用煤炭燃油燃料的的企业、单位和个人。以煤炭为燃料的，企业以实际耗用量为计税依据，个人以实际购买量为计税依据；燃油以纳税人的实际购买量为计税依据。税率依据单位煤炭和燃油对应的污染气体排放量，参照排污收费标准制定，由燃料销售部门代收代缴。对于可监测排污数据的大污染源，为避免重复征税，可免征煤炭燃油税。

（2）特种产品污染税。征税对象为对环境产生污染的产品或消费品，包括电池、臭氧损耗物质、家用办公电器、包装材料、一次性方便餐具和化肥农药等。纳税人为这些产品的使用者和消费者。计税依据为产品价格，由产品销售部门代收代缴特种产品污染税。税率需要根据各类产品对环境的污染程度具体制定。

污染产品税，可以对企业和国民起到调节作用，引导人们走向更加清洁环保的消费之路，从而达到保护环境的目的。

3.生态保护税。生态保护税的征税原则是破坏者付费。征税对象为矿产资源开采和自然保护区开发使用的行为。纳税人为矿产资源开发单位和个人，自然保护区的消费者。矿产资源开采以资源品目和开采量为计税依据；生态自然保护区以景区实际游览流量为计税依据，按人次定额征收，由景区代收代缴。矿产资源开采的税率各税目应全国统一。

（二）融入环境税方案

融入税方案是指在现有税种的基础上，通过改革和完善部分税种，与环境收费制度共同作用，同样能达到提高企业和消费者环保意识，实现保护环境的目的。目前，我国的税制中已在多个税种体现了环境税的作用。

1.增值税。现行增值税已经对节能减排、资源综合利用等项目实施免征或即征即退、先征后退等优惠政策，可通过扩大税收优惠政策范围，加强其环境税作用，如对于企业购置的治污设备和节能设备可以考虑加计扣除进项税额；对于高污染高能耗的企业，在其他优惠项目中加以限制，不予或少予减免优惠。

2.消费税。现行消费税覆盖范围小，可将易造成环境污染和资源消耗量大的消费品纳入征税范围。对于使用“绿色”能源的汽车予以免征消费税；对造成白色污染的产品如一次性餐饮容器、塑料袋等纳入消费税征税费范围；对不可再生能源如煤炭、石油等征收能源消费税，同时对于清洁煤等环保能源免征消费税。

3.资源税。就实际运行情况来看，就减少污染而言，在资源开采环节征收的资源税却不如在消费环境征收的消费税效果明显，因为消费者的商品选择影响企业的生产决策。因此，资源税应将重心倾斜在环境资源保护和合理开发利用上，应考虑将水资源、草原资源和森林资源等纳入到征税范围中，以实现对全部资源的保护。2016年7月，我国已经在河北省试点水资源税的实行，水资源税是针对地表水和地下水的使用为征税对象。

4.车船税。在现行的对不同排气量的小汽车实行差别税率的基础上，应对安装尾气净化装置的同排量汽车予以税收减免优惠。

5.其他税种。可通过关税，控制污染性产品和技术和鼓励环保技术进口；扩大城市维护建设税的征税范围，将其作为独立税种，拥有独立税基，将提高收入部分专项用于环境保护；将湿地和农村非农业用地纳入耕地占用税的征税范围等。

（三）环境税费并存方案

环境税与环境收费都是通过改变成本价格来刺激污染者对其生产和消费行为做出改变。根据我国目前的环境收费制度，独立环境税方案与其有诸多重复之处，但我国的环境收费制度，收费标准和征收率偏低，环境收费远低于平均边际治理成本，这就为引进环境税提供了机会，税费并行以提供更强的刺激力度。环境税政策的制定，需要考虑两者并行的协调问题。具体来说，就是各种项目上环境税费形式上的选择。理论上，征收对象稳定且征收比较容易的，可以选择环境税的方式，如果征收对象不稳定，征收较难的就采用收取环境费的方式。

我国目前的环境收费制度中，有几个大的收费项目有转为环境税的可能，如二氧化硫、氮氧化物、水资源费；同时可以引进新的环境税，如碳税、生态税。从国外的实践经验来看，硫税、氮税、碳税等采取差别税率的刺激效果更高；而污水处理费和垃圾处理费等数额较小的费用可以继续保留收费形式。

环境收费和环境税并存将在我国长期存在，税费形式上的选择，在立法、规范收入和预算管理上都要重点考虑。税费形式的选择以法律的方式确定下来，可以减少征收的阻力，减少乱收费的状况出现。环境税费并存的条件下，提高征收标准，税费合计收入应不低于边际社会成本曲线与边际收益曲线交点处的环境治理成本，考虑到企业的承受能力和可接受性，征收标准不宜过高。

三、开征环境税应注意的相关问题

（一）采取循序渐进、分步实施的战略

环境税收制度的建立应首先减少甚至取消不利于环境保护的优惠政策和补贴，其次应在现有的环境税费并存的条件下，通过对增值税、消费税、资源税和其他税种的环保化改革，对现有税制绿色化，最后引进独立环境税方案。在实施的过程中，要注意独立环境税和现行税种、环境收费之间的协调关系。

（二）保持总体税负平衡

如果增加环境税目或提高环境税征收标准的同时没有对其他税种的税负调减，那么势必会造成总体税负水平的上升。宏观税负的增加会导致社会储蓄减少，企业和个人的消费水平降低会对社会经济发展产生不利影响。因此，在开征环境税的同时，可以考虑降低其他税负比如，对生产和使用环保产品的企业在增值税、企业所得税上给予一定的优惠政策，引导企业通过技术革新、使用替代能源等方式转变企业生产模式；提高个税起征点，以提高居民的可支配收入来弥补其承担的环境税负担等。

（三）加强环境税的公众宣传

开征环境税能够带来一定的财政收入，但其根本目的是为了保护环境。只有得到公众的支持，环境税的开征作为一项全新的项目才能顺利开展下去。可以通过媒体、税企交流等方式，向公眾宣传开征环境税的意义、作用和必要性，同时要将因环境税开征而制定的其他税种的优惠政策宣传到位，在提高公众的环保意识的同时更容易接受环境税的开征。

（四）建立专款专用的资金使用机制

目前，对于环境税的征收均以环境治理成本为线制定标准，为了避免地方政府将环境税费收入转移到其他转移支付款项中而引起公众对环境税开征的抵触，建议环境税费收入专款专用，将资金用于环境治理和提高能效、再生能源研究等技术领域。

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