我国中央与地方事权与支出责任划分的再思考

●孙玉栋 庞 伟

专题：政府间事权与支出责任划分再探讨

我国中央与地方事权与支出责任划分的再思考

●孙玉栋 庞 伟

合理划分中央与地方事权和支出责任是建立现代财政制度的重要内容，关系到国家治理体系和治理能力现代化。本文通过分析我国政府间事权与支出责任划分现状，分析了当前存在的一些问题。由于政府职能定位不清、“文件治国”的痕迹明显以及中央的决策权限过大等原因，导致目前事权划分法治化、规范化程度不高。另外，地方政府仍承担了一部分中央事权的支出责任。甚至即使属于共同事权，地方政府的支出责任相差也较大。此外，通过建立随机效应模型发现，地方政府支出责任与基本公共服务的改善并不存在显著的关系。最后，本文根据分析结论，提出了相应的政策建议。

支出责任 事权 中央政府 地方政府 公共服务

一、问题的提出

1994年我国实施分税制财政管理体制改革，初步理顺了中央与地方之间的财力分配关系，为当时适应市场经济发展、充分发挥财政职能创造了条件。但随着我国进入经济新常态以来，分税制在运行过程中存在的问题越发影响到国家治理体系和治理能力现代化的推进。政府职能定位不清，央地事权和支出责任划分不合理，划分缺乏法律依据等问题亟待解决。2014年6月30日，中共中央政治局会议研究并审议通过了 《深化财税体制改革总体方案》，从预算管理制度、税收制度体系和中央与地方政府间事权与支出责任关系三个方面逐步推进新一轮财税体制改革。其中，央地事权和支出责任的划分是建立现代财政制度、保障财政可持续性的关键。

在已有的研究中，Bardhan（2002）指出，由于发展中国家人口流动性、政府责任监督机制和地方政府征税能力有限三个方面的原因，传统的财政联邦主义理论不能有效地应用于发展中国家。因此，应该将央地关系的研究视角更集中于转型国家中。Martinez（1994）基于对俄罗斯联邦的实证关系，认为俄罗斯政府间财政关系最大的威胁来源于支出责任的随意转移。由此他认为稳定的支出责任划分是构建政府间财政关系的基础环节。随后Martinez（1999）研究1988—1998年间众多发展中国家与转轨国家分权体制，再次强调了支出责任划分的重要地位，认为缺少明确的支出责任划分而涉及分权财政体制的行为是本末倒置。齐守印（2003）认为政府间财政支出责任的优化配置是科学划分政府间财政收入的直接基础，也决定着政府间财政转移支付的结构与规模。赵云旗（2015）认为“支出责任”是政府事权的细化，划清支出责任是各级政府实现事权的保障，是财力与事权相匹配的重要前提，是完善分税制财政体制的重要举措。2016年8月24日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号，以下简称《指导意见》）对央地事权和支出责任划分提出了相应的指导意见。合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会建立和完善现代财政制度的目标，按照我国 “十三五”规划中加快财税体制改革，确立合理有序的财力格局的要求，有必要对现阶段央地事权与支出责任改革过程中存在的问题进行进一步探讨。

二、我国事权与支出责任划分沿革

事权是各级政府在从事社会经济活动中掌控的权力，它规定了各级政府承担的事务的性质和范围。而支出责任是各级政府根据事权承担的财政支出的范围和项目。一般来说，政府间支出责任的划分首先要以政府间事权划分范围为原则，防止政府间支出责任的混淆，甚至出现事权大而支出责任小或者支出责任大而事权小的不对称现象。西方经济学关于政府间财政支出责任划分理论主要包括五类：公共服务效率论、受益范围论、支出规模论、外部性理论和资源配置论。每一种划分理论都按照各自的角度，对政府间支出责任划分提供了一些科学的理论依据。但是由于我国政治、经济、文化、社会等方面的独特性，不能完全照搬西方的支出责任划分原则。Martinez（1999）也指出并不存在普遍适用的政府间支出责任划分原则，如何划分应该按照分权化的战略目的或者中央政府的目标完成情况来判断是否合适。

在我国，事权与支出责任划分经历了三个阶段的演变：按照党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，我国实行分税制改革。1993年12月15日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号）规定，从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。按照中央与地方的事权划分，强调“事权与财权相适应”，合理确定了各级财政的支出范围。但当时只是笼统规定了中央与地方政府的支出责任，并没有明确界定中央和地方的事权。同时由于央地的支出责任并没有与各自的财政收入挂钩，导致地方政府财政收支缺口逐步加大，难以有效地提供公共产品。为逐步实现基本公共服务均等化，2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调“财力与事权相匹配”，我国建立和完善了公共财政制度，进一步明确了中央和地方的事权。但基层财政困难始终难以得到解决，随着我国政府间转移支付制度的不断完善加上新常态下重塑央地关系的需要，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建立“事权和支出责任相适应”的制度，保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，适度加强中央事权和支出责任。

2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中提出，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。国务院按照体现基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为、支出责任与财政事权相适应的原则，将政府间事权划分为中央财政事权、地方财政事权和中央与地方共同的财政事权，对应的支出责任分别由中央承担、地方承担和中央与地方共同承担。整体上看，中央上收事权的趋势比较明显，也较为清晰地界定了事权和支出责任的划分领域，有利于缓解地方政府的财政压力。但也可以看出，由于厘清央地关系、合理划分央地事权与支出责任是一个需要各方面配合、协同推进的过程，因此在具体实施过程中肯定存在一些需要注意的问题。由于政府间事权与支出责任既有联系，又有所不同。事权与支出责任的划分不可能一以贯之，所以本文将分别对事权与支出责任划分的现状进行讨论分析。

三、对我国事权划分现状的思考

（一）政府职能定位不清

市场经济体制存在两种资源配置系统，一是市场，二是政府。政府作为“市场失灵”的产物，就必须考虑介入市场时的边界问题。随着我国改革开放以来市场经济体制的不断发展，与市场经济相适应的政府职能转变不仅关系到基本公共服务体系自身的构建，也与能否实现我国经济社会可持续发展密切相关。因此，在落实基本公共服务提供责任、提高基本公共服务供给效率之前，需要明晰政府职能定位，厘清政府与市场、社会之间的关系，防止政府在提供公共服务方面的“越位”、“缺位”和“错位”。

当前划分中央与地方财政事权的过程中，《指导意见》提出，“对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担。”要求建立财政事权划分动态调整机制，提出对应由市场或者社会承担的事务交由市场主体或者社会力量承担。也就是说，公共产品的有效供给不一定非由政府部门承担，市场也能提供一部分公共产品和服务。例如在20世纪末，美国各级政府已越来越多地从作为直接服务提供者经营者转向内部生产服务者，同时依靠许多外部行为者（非营利组织、私营公司、志愿者和其他政府）来生产传统的公共服务和职能。而当前我国在养老、教育、卫生和文化等行业，就已经存在政府、市场和社会三个供给主体，出现了转型时期公共服务的分类供给模式。划分央地事权应该基于界定政府与市场的关系之后，否则无论如何划分，都会影响市场在资源配置中起决定性作用，进而导致公共产品供给效率的低下。

尽管近年来我国充分调动民间资本和社会力量参与到公共服务供给，并且采取了特许经营、政府购买、社会和政府合作（PPP）等模式①，确实对政府、企业和社会都能带来一定的利益。但是也应充分意识到公共服务向私人服务转移可能导致的问题。从问责理论的角度来看，会出现政府部门的政治责任强度降低、责任范围的缩小，资金使用的公开程度和审查程度降低。另外，由于企业是对股东负责而不是对全体公民负责，因此有可能导致出于利益最大化的动机，影响公共服务供给的质量等。因此，既要意识到政府、市场与社会实现公共服务分类供给的可行性，也需要重视市场提供公共产品的局限性，政府始终要作为公共服务供给的绝对力量，有针对性与其他供给主体开展合作。交易成本理论认为，没有交易成本的市场不存在，是否就不需要市场。但另一方面，交易成本在政府的服务生产决策中发挥着突出的作用②。当交易成本低时，公共服务供给可以转向市场供给；而存在较高的交易成本风险时，就需要政府对其生产选择更有选择性。也就是说尽管向市场、社会进行外部承包可以节省成本，但可能会导致更高的交易成本风险，而此时选择与其他级次政府采用联合签约的形式就可以减轻这种风险。这也就为中央与地方共同事权的划分提供了一定的依据。

（二）事权划分缺乏法律依据

第二代财政联邦主义认为，“市场维护型联邦制”的五个基础要素之一为权责关系制度化，即政治权利分配的制度化，不依中央或地方政府单方面改变而改变。政府间事权与支出责任的划分要基于法律的保障，以此维护各级政府间的关系稳定。德国的《德意志联邦共和国基本法》就采用了“限制列举的方式”划分了联邦政府事权、州政府事权、联邦政府与州政府共同承担的事权以及联邦政府与州政府的委托事权等。这种基于法律的划分方式，为实现公共服务均等化并维护中央政府权威提供了保障。

各国关于政府间事权划分的法律制度安排受限于本国的政治环境、历史条件以及中央与地方政府的博弈能力等。从我国当前的情况来看，政府间事权划分严重缺乏稳定的制度保障和权威的法律依据。我国《宪法》规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。可以看出，我国法律在中央和地方事权与支出责任划分上，仅仅规定了划分的原则以及由“谁”划分，并没有明确各级政府实际承担的事权。

在实践中，中央与地方的财政安排和事权调整，都是中央基于政治和行政上的权威，将事权层层下放，财政逐级上收，而地方政府则是通过讨价还价、违规举债等方式维护自身利益。这是由于我国以行政法规和文件规章的形式处理政府间关系，缺乏必要的法律约束，就导致了事权频繁调整，部分事权安排存在一定的偶然性和随意性，各级政府间博弈机会与谈判成本也就相应增加。中央意识到在新的形势下，央地财政事权和支出责任划分亟待调整，出台了《指导意见》。但作为1994年分税制改革以来第一个关于央地事权划分的文件，却不具有法律效力，对保障今后政府间事权落实的效果就可能会大打折扣。

（三）中央决策权限过大

《预算法》第四十三条规定，“中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准”。这种预算批准方式确实可以体现一部分“财政联邦主义”的原则，即地方政府按照所需要履行的职责，制定财政收入和支出规模，体现了财政的自主性。但在实际情况中，由于税收收入占政府收入的绝大部分，而目前地方政府还未获得一定的税收自主权，因此在收入方面掣肘于与中央政府的税收分享比例。而支出方面，各级部门与财政部门在预算编制过程中的“两上两下”，以及教育、农业、科技等法定支出刚性增长的存在，也在一定程度上限制了地方政府的支出规模和支出结构。

另一方面，《指导意见》中提出，“在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权”。也就是说，尽管中央和地方可以通过博弈的方式，合理划分各自的事权范围，但是中央具有“一票否决权”，这就降低了地方政府的话语权，而可能导致事权划分的不合理以及在执行过程中地方政府的消极应付。此外，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 》第五十九条规定，“县级以上的地方各级人民政府应办理上级国家行政机关交办的其他事项”。这就意味着，即使划分了政府的事权范围，各级地方政府不仅需要承担其本级所应负责的事项，作为下级政府还必须执行上级国家行政机关的决定和命令。之前也提及，我国目前尚未公布关于事权划分的法律，而只是以行政法规的形式处理政府间关系。按照法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，而且下位法不得与前者相抵触的原则，就算明确细化了各级政府间的事权与支出责任，中央政府也能通过这种“责任转嫁”机制，将一部分的事权和支出责任推给地方政府。而且这种行为是有法律保障的，地方政府必须执行。因此，从这几方面来看，在事权与支出责任的划分方面，中央确实存在决策权限过大的问题。

四、当前支出责任划分的问题

（一）同等事权难以确定合理的支出责任

如果按照政府支出科目的功能性分类进行政府间事权的划分，在类级层面确实可以根据受理范围理论或者外部性理论进行分类，但是如果涉及款级支出或者项级支出，有一部分则难以适用统一的标准，因而导致中央划分事权时的自主性较大。从图1可以看出，地方政府承担了绝大部分的事权，甚至应该完全属于中央事权的国防与外交支出，地方政府仍分别承担了2.1%和0.8%的预算支出③。这显然不利于维持地方政府的财政可持续性。而如何合理划分政府间事权，可以按照不同的理论确实找到相应的划分原则。例如，由于地方政府相对于中央政府更了解当地居民的实际需求，因而关于城乡社区的事权可以交由地方政府负责。对于保障经济社会稳定的国防、外交和金融事权可以完全由中央政府承担。

图1 2015年一般公共预算支出中地方政府自有资金支出比例

2.地方政府自有资金支出比例=（某类地方政府支出-中央对地方转移支付的该类资金）/该类全国一般公共预算支出。

如果再将这些支出款项进行细化，划分难度就可能有所增加。《指导意见》中提出将“义务教育”和“高等教育”纳入中央与地方共同事权，但并未提及其他教育支出④。这就说明政府对不同类型的教育的重视程度出现了差异，进而影响到不同地区教育水平的差异。在普通教育中，除了义务教育、高等教育外，还有学前教育和高中教育等。但对不同类型教育的外部性或者受益范围却很难衡量。也就是说，无法肯定高等教育一定比义务教育更加重要，也没办法说明，学前教育对政府和社会所起到的作用弱于其他类型的教育。因此，要按照哪种原则对不同类型教育事权进行划分，就直接影响到划分的科学性、合理性。

另一方面，即使纳入共同事权的义务教育和高等教育，地方政府也承担了不同程度的责任，相对来说，高等教育支出责任较轻，而义务教育的支出责任基本完全集中在地方政府身上。

图2 2010—2015年义务教育和高等教育地方政府支出占比

2.EDU代表教育支出，EDUc代表义务教育支出，EDUa代表高等教育支出。

图2可以看出，2010—2015年地方政府的义务教育支出占比一直保持在99.9%的比例，可以认为全国的义务教育支出责任都由地方政府承担，而高等教育则维持65%—73%左右的区间，可以相对视为中央与地方共同事权。在图3中，2012年我国一般预算教育支出占GDP比重最高时，中央与地方义务教育和高等教育支出增速方面差值最大，且地方增速远大于中央增速。同时，可以看出除2011年外，义务教育支出地方政府一直大于中央政府，考虑到地方政府在义务教育支出方面占全国教育支出比重99%以上，而高等教育支出的情况则有所好转，在2013年和2014年中央政府还出现了增速大于地方的情况，所以可以说相对于高等教育而言，地方政府在义务教育方面承担了过重的支出责任。同样是教育事权，地方政府却承担着不同程度的支出责任，特别是对于义务教育完全交由地方政府来提供，这就会导致财力强的地区义务教育的硬件和软件水平都远高于财力弱的地区，进而前者的居民教育素质就可能高于后者，随之影响到受高等教育的水平。这肯定不利于社会阶层的合理流动。因此，设定全国统一的义务教育标准，作为中央与地方共同事权是具有可行性的，也是急需调整的。但同等事权如何划分政府间支出责任就成为问题的重点。由之前的内容可知，地方政府在义务教育方面的支出责任远大于高等教育，而义务教育与高等教育的公共产品特性、外部性等特点又难以准确衡量与区分，当前将二者划分为中央与地方共同事权，如果划分后采用同等程度的支出责任，难以突出发展的重点，两类教育水平可能会出现同质化，导致优势难以突出，违背“效率”原则；而如果采用差异化的支出责任划分，有可能违背 “公平原则”，不利于基本公共服务的均等化。

图3 2010—2015年中央与地方两类教育支出增速差异情况

2.GDP%代表全国一般预算教育支出占GDP的比重，适用于右侧坐标轴；ΔVc代表义务教育支出增速，ΔVa代表高等教育支出增速，适用于左侧坐标轴。

3.ΔVc=中央一般预算义务教育支出增速-地方一般预算义务教育支出增速；ΔVa=中央一般预算高等教育支出增速-地方一般预算高等教育支出增速；如果值小于0，代表中央增速小于地方增速。

（二）降低支出责任可能难以提高地方的积极性

《指导意见》提出要通过有效授权，合理确定地方财政事权，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。从逻辑上来看，随着中央与地方事权划分的不断完善，一部分事权由中央政府上收，地方政府的支出责任有所减轻，也就能够有多余的财力保障基本公共服务的供给，进而实现全国基本公共服务均等化程度的提高。

图4 2007—2015年我国各项基本公共服务均等化指数

2.图中基本公共服务均等化指数采用泰尔指数进行衡量，泰尔指数越大，说明均等化程度越低。

从图4和表1的数据可以看出，2015年城乡社区、医疗卫生、教育和社会保障与就业、环境保护支出中，地方政府自有资金占比分别为 99.15%，89.19%、88.53%、82.69%和53.05%，但从均等化程度来看，最高到最低依次为医疗、教育、社保、环境保护和城乡社区。同理可以得到，在其他年份，基本公共服务均等化指数并未与地方政府资金占比呈现一定的比例关系。也就是说，地方政府的支出责任越大，并不意味着该项基本公共服务供给水平越低；同样，地方政府的支出责任越小，也不能肯定地方政府对该项基本公共服务供给就达到了最优的状态。所以，尽管法定支出因素约束了地方政府的支出结构，财政资金不是用在最需要的地方，而是用在不能出问题的地方，比如医疗、社保扶贫、信访、维稳等。从之前的分析可以看出就算合理划分了政府间事权与支出责任，使得事权与支出责任相匹配，也可能很难调动地方政府有效提供基本公共服务的主动性、积极性。

表1 2008—2015年各项基本公共服务地方政府自有资金支出占全国支出比例

2.基本公共服务地方政府自有资金支出占全国支出比例=（某项基本公共服务地方政府支出-该项基本公共服务中央的转移支付支出）/该项基本公共服务的全国财政支出。

为了进一步验证地方支出责任与基本公共服务供给效率之间的关系，本文分别以2008—2015年各项基本公共服务支出中地方政府自由资金占比和均等化指数为自变量和因变量，以每年各项基本公共服务的中央本级支出为控制变量，以固定效应模型和随机效应模型检验了二者之间的关系。通过HAUSMAN检验结果，Prob〉chi2=0.6084，拒绝了原假设，因此，随机效应模型更适合于分析地方支出责任与基本公共服务供给效率的关系。

图5 面板数据HAUSMAN检验结果

2.图中EXP代表地方政府支出自有资金占比，cen代表中央本级支出,fe表示固定效应模型，RE表示随机效应模型。

而按照随机效应模型结果可以看出，地方政府自有资金占比对基本公共服务均等化指数并没有产生显著的影响。由此可以说明，地方支出责任与基本公共服务供给效率并不存在对应的相关关系。过多地划分地方政府事权，增加支出责任，处于维护中央权威的目的，又不能过分地将财政收入集中到地方政府，那么这样肯定会加重地方政府的财政负担。但降低地方政府的支出责任，尽管可以缩小地方的财政缺口，使财政能力得以持续，仅从本文建立的随机效应模型的结果来看，地方基本公共服务均等化水平难以得到有效改善。出现这样的结果似乎是在情理之中，又在意料之外。由于政治体制和财政体制的原因，我国与西方联邦制国家存在明显的区别，省级政府官员缺少一定的民主选举机制，而更多地由中央政府指派，由此导致地方政府自主性相对不足。其次，我国“政治锦标赛”上级官员主要依据经济增长来考核和提拔下级官员，因此，下级官员有着很强烈的动力来发展经济以求能够获得政治上的升迁，再加上“淘汰制”的晋升制度对官员年龄等有一定的限制，地方官员就更加注重对短期政绩的偏好，越早获得“成功”，向上级政府发出强烈信号，就能越快进入晋升通道。再加上权、责、利三位一体在实际运行中的分离导致责任目标制度的失败，这一系列原因都导致地方官员不仅会将多余的财政资金更多地投入到经济建设中去，甚至还会在财力匮乏的前提下举债发展经济。所以即使减少了地方政府的支出责任，也不一定能够使地方政府主动作为，基本公共服务供给水平的改善也并不一定能够实现。

图6 随机效应模型结果

2.图中equal代表基本公共服务均等化程度。

五、结论与政策建议

总体来看，当前我国政府间事权与支出责任划分取得了一定的进展，但仍存在一些问题有待进一步的讨论。由于政府职能定位不清、“文件治国”的痕迹明显以及中央的决策权限过大等原因，导致目前事权划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。而支出责任方面，在政府支出的类级科目中仍存在一部分本应完全由中央政府承担的事权，而且即使类级支出属于同等事权，支出责任相差较大，这说明对款、项级的支出责任划分的难度更大。此外，本文还通过建立随机效应模型发现，地方政府支出责任与基本公共服务的改善并不存在显著的关系，中央政府即使合理划分了政府间的事权与支出责任，也不能激励地方政府对基本公共服务供给的主动作为。基于以上的结论，本文就我国现阶段央地事权与支出责任的划分提出以下几点政策建议。

（一）继续完善负面清单制度

加快政府职能转变，明确界定政府与市场、社会之间的边界。2015年10月19日国务院发布《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，提出“不断完善市场准入负面清单制度”，要求以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。要根据公共服务的性质和交易成本的高低等因素，拓宽市场与社会力量可以介入、而且能够能够有效提供的公共服务领域。这样将一部分政府事权可以转移给市场，从而减小政府供给的压力。在供给方式上，不仅要充分发挥民间投资的活力，带动公共服务整体质量的提升，还要将发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，创新政府与市场的合作方式，激发市场的活力。另外，要加强政府监管，使政府管理重心由事前审批转向事中事后监管，使得政府事权由公共服务供给主体向市场的监管者进行转变。

（二）建立事权划分法律体系

要推进事权划分的规范化、法律化，使中央与地方之间能够保持稳定的关系，建立政府间事权划分的法律体系就成为解决问题的关键。鉴于一方面大部分发达国家政府间事权划分都在联邦宪法等具有最高法律效力的法律中明确，这可以保证中央与地方事权划分的稳定，不会被中央政府所主导，提高地方政府的话语权；另一方面我国当前仍有一些法律与政府事权划分有所关系，所以不可避免地会出现冲突和矛盾。因此，为了保障政府间事权划分的权威性，建议在《宪法》中明确政府间事权与支出责任划分的原则以及中央和地方的共同事权、专有事权和中央对地方的委托事权等。同时，按照下位法服从上位法原则，一方面对现有的法律法规与宪法规定内容相抵触的方面进行修改，另一方面通过制定《财政基本法》等法律，对政府间事权与支出责任进行细化。

（三）优化当前事权与支出责任划分方案

按照事权与支出责任相匹配的原则，当前在进一步优化和细化政府间事权划分之前，应当首先将完全属于中央事权的支出责任上收至中央，或者通过委托事权的方式向地方政府进行转移支付，减少地方政府对这部分事权的支出责任，例如外交、国防等关系到国家社会稳定的准公共物品供给等。其次可以参照国际经验，按照确定的标准对具体的事权进行划分，即将涉及跨区域公共物品的协调、统一全国市场规则、跨地区的经济案件司法管辖等方面的事权上收至中央，将对信息对称程度要求高的事权纳入地方事权。同时按照公共物品的外部性以及受益范围决定事权的上提程度，外部性越强，受益范围越广，事权就应该由更高一级的政府提供。对项、款、目级事权，要细化至支出责任的具体履职主体，结合转移支付等配套制度，既要保障责任主体的财力可持续性，又能最大程度地发挥财政资金的使用效率。

（四）改善基本公共服务供给机制

尽管本文认为支出责任的划分并没有带来基本公共服务的改善，但政府有效提供基本公共服务必须基于合理划分中央与地方财政事权和支出责任。因此，本文认为官员晋升制度和经济增长考核方式是我国当前基本国情所导致的，因此短期内不可能有较大程度的调整。所以要想激励地方政府主动作为，可以尽快建立并完善国家基本公共服务清单和标准体系，将基本公共服务的标准化与均等化程度纳入到官员的考核机制中去，加强地方政府对基本公共服务改善的重视程度。此外，还应将向贫困地区、薄弱环节、重点人群提供公共产品的事权纳入到中央与地方的共同事权，可以通过转移支付的方式提高公共服务水平。

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）

注释：

①2017年03月16日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》，目的在于进一步激发医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域投资活力，着力增加产品和服务供给。

②一般来说，资产专用性越强、公共服务的目标越难以衡量，供给主体目标越不一致、市场竞争程度越高，那么公共服务供给的交易成本越高。当交易成本越高时，产品生产应该越局限于组织内部供给。

③地方政府的外交支出包括外交管理事务，即对外援助和对外宣传支出。而国防支出，可能由于涉及国家机密，笔者尚未找到相关支出信息。

④政府一般公共预算教育支出包括：教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、进修及培训、教育费附加安排的支出、其他教育支出。从2015年的情况来看，普通教育占地方政府教育支出70%以上，而义务教育和高等教育占普通教育支出的比例超过了75%。

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