关于铁岭地区民族乡在经济社会发展领域存在的难题与对策探究

中共铁岭市委统战部课题组

[内容提要]民族乡是我国特有的、少数民族自己管理自己内部事务的、依法行使当家做主权利的一种基层政权形式，是解决我国散杂居少数民族问题的一种较好的政治管理形式，是民族区域自治制度的一种必要补充形式。本文以铁岭地区9个民族乡经济社会发展的基本状况为依托，通过全市范围内深入细致的调查研究，力图以点带面，剖析出民族乡发展中所面临的具有普遍共性的困难与问题，进而探究提炼出一系列解决难题的有效举措。

[关 键 词]民族乡；发展难题；对策探究

改革开放以来，我国散杂居少数民族经济社会发展的重要性日益凸显，民族乡的发展建设越来越受到党和政府的高度重视。为促进民族乡经济、社会、文化等各项事业的发展进步，保障少数民族的合法权益，增强民族团结，根据宪法和法律的有关规定，1993年，我国制定并实施了《民族乡行政工作条例》。该条例实施以来的22年，正是我国经济社会取得跨越式发展和城镇化进程加速的重要时期。随着改革开放进入攻坚阶段，民族乡的经济社会发展出现了一系列新情况、新问题。如何做好民族乡工作，妥善解决民族乡在发展中存在的难题，成为一个值得我们着力研究并解决的重要问题。2015年初以来，成立了以铁岭市委统战部主要领导为核心的“关于铁岭地区民族乡经济社会发展问题研究课题组”。在全面走访、深入调查研究的基础上，以铁岭地区民族乡的发展现状为依据，深入剖析民族乡在经济社会发展过程中面临的主要瓶颈问题，通过对一些表现突出、具有特色的做法与经验的总结与升华，进而探究出一系列切实可行的工作理念、实践途径及工作方法。

一、铁岭地区民族乡的基本概况

铁岭市是辽宁省重要的少数民族散杂居地区，是辽宁省民族工作重点市之一。全市现有满族、锡伯族、朝鲜族、蒙古族、回族等37个少数民族，少数民族人口60.6万，占全市总人口的20%。其中满族人口540 834人，占少数民族人口比例为89.26%；锡伯族人口23 216人，占少数民族人口比例为3.83%；朝鲜族人口18 057人，占少数民族人口比例为2.98%；蒙古族人口11 295人，占少数民族人口比例为1.86%；回族人口11 133人，占少数民族人口比例为1.84%。全市有2个民族聚居（市）县（开原市、西丰县），民族乡镇少数民族人口数为50多万。现有9个民族乡，30个少数民族聚居镇，433个少数民族聚居村。十二五期间，被国家民委确认的人口较少民族村（锡伯族村）有13个（铁岭县2个，开原市11个），被省民委确定的特色村寨1个（清河区）。

自1984年5月以来，铁岭市经辽宁省人民政府批准先后建立了19个少数民族乡镇，2002年合乡并镇后，民族乡镇还有18个（包括13个乡、5个镇），占全市乡镇总数的21%。其中，开原市七个，西丰县六个，铁岭县两个，清河区两个，昌图县一个，18个民族乡镇所辖区域面积达1 923平方公里。2011年以来，随着我国城镇化迅猛发展，先后有九个民族乡镇变为镇。至2015年，铁岭市有9个民族乡，全部为满族鄉。分别是：铁岭县白旗寨满族乡、开原市林丰满族乡、西丰县德兴满族乡、和隆满族乡、成平满族乡、明德满族乡、营厂满族乡、金星满族乡，清河区聂家满族乡。

二、民族乡在经济社会发展中普遍存在的难题症结探析

我国民族地区发展水平低，总体上与全国尤其是东部地区发展绝对差距拉大，这些差距将成为我国如期全面建成小康社会的短版。铁岭市各民族乡在经济社会发展领域普遍存在一些难题与症结。

（一）民族乡经济社会发展速度缓慢，存在着相对滞后性

受诸多因素的影响，铁岭市的民族地区经济发展速度较为缓慢、存在着相对滞后性，总体上落后于全市经济平均水平。在全市现有的九个民族乡中，除个别的经济条件稍好一点，能排在县（市）区发展的中游位置，绝大部分民族乡经济社会发展水平在各县（市）区中的位置排名皆靠后。其原因分析如下：

1.改革开放前期缺少国家的发展扶持政策，再加上多年来一直为其他地区发展提供资源供给、生态环境安全等保障，从而牺牲了自身的很多发展机会。改革开放以来，国家中东部地区凭借其固有的历史地理自然资源等方面的先天优势，再加上国家政策的大力倾斜扶持，成为快速发展的排头兵。相比之下，西部及老少边穷地区由于地理条件险阻、自然环境恶劣、地处边远地区、历史欠账多等先天劣势，发展缓慢。国家的生态补偿机制不健全，东部等先富地区“反哺”力度不够。另外，前些年我们国家在发展上存在唯GDP论误区，片面追求速度，因而把主要的资本、劳动力、土地、技术、信息、经营管理等生产要素大多投入到底子厚、见效快的较发达地区，忽略了欠发达的民族地区，造成了区域经济增长中的“马太效应”问题凸显，使民族地区发展日益边缘化。我们调查中发现，这些年大力推广的大规模现代农业开发项目，无一落实在民族乡。落实大型龙头企业，涉及民族乡的更是没有。因此，导致了民族地区经济社会发展缓慢，存在着相对滞后性。

2.地处偏远条件差、基础设施落后，从客观上制约了民族乡的发展进程。近年来，铁岭地区通过各种形式对民族乡进行扶持，各民族乡的基础设施条件得到了很大改善。但是由于绝大多数民族乡都分布在东部偏远山区，距离中心城市较远（百里开外），交通不畅，道路状况不好，公路覆盖面窄、路况差、路程偏远，甚至个别民族乡，如西丰县成平满族乡还没有一条县级公路。信息闭塞，严重限制了当地经济社会的发展。

由于地理位置偏远，交通不便等因素制约，发展工业的可能性就降到了最低，致使当地招商引资相当困难。这些民族乡虽然土地贫瘠，但却拥有着丰富的矿山、林业等资源优势。例如铁岭县白旗寨满族乡地处铁岭市的最东部，距离铁岭市区71公里，是一个以林业为主的深山区。该乡储有10亿立方米的优质花岗岩，国内外客商对此项目很感兴趣并有意向投资开发，但经过几次商谈评估后，皆因交通十分不便而搁浅。另外，由于投入有限，欠账太多及各县（市）区财力不足等困难，造成一些地区小流域治理进程缓慢，水利灌溉程度低。到目前为止，仍有不少位于山区的民族乡拥有丰富的林下养殖、种植以及发展畜牧业的优势，但皆碍于水利、电力、交通、通讯等基础设施条件差的制约而难以形成开发规模。基础设施建设滞后俨然成为民族乡经济发展的“瓶颈”。

3.对民族乡发展重视程度不高、扶持力度不够，从主观上制约了民族乡的发展进程。新中国成立以来尤其是改革开放以来，国家对少数民族及民族地区的经济社会发展越来越重视。为加快民族地区经济社会发展，逐步缩小地区发展差距，实现区域协调发展，实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的目标，中央相继出台了一系列文件和具体的政策方针。纵观这些扶持和优惠的政策举措，大多涉及的是民族自治区、民族自治地方及延边地区，而对于散杂居尤其是民族乡的力度则相对薄弱，主观上造成了民族乡发展缓慢的局面。

从铁岭地区的具体情况来看，近年来，上级对民族乡的扶持力度逐年增加，但是基数较低、增幅不大。每年通过市民委为每个民族乡争取到的少数民族发展资金基本上都在10万至20万元之间。由于额度有限，少数民族地区补助费用于扶持民族乡发展上的也不超过10万元。对于一些民族乡想发展的，资金额度又较大的项目，这些扶持资金远远不能收到预期的效果，不能满足民族乡发展的需求。此外，在实际工作中，一些国家和省出台的政策中明确规定民族乡在资金、财政和税收等方面应享受的优惠政策，也由于种种原因难以落实到位。

（二）民族地区民生建设发展迟缓，少数民族群众自我发展意识薄弱，导致民族乡贫困问题凸显

改革开放以来，我们国家经济发展、社会进步，取得了空前的成就，各项民生事业大发展，人民群众的物质文化生活水平总体上也得到大幅提升。但具体看来，民族地区相对落后，地区间发展差距拉大，贫困人口多，贫困问题凸显。铁岭地区民族乡的情况和全国相似，民生事业发展迟缓，贫困问题仍然凸显。例如2014年，铁岭市农村居民人均可支配收入为10 985元，而民族乡的农村居民人均可支配收入则为8 904元，少于全市平均线2 081元，西丰县的个别民族乡农村居民人均可支配收入只有6 100元，差距明显。原因症结分析如下：

1.民族地区由于经济基础较为薄弱，自然环境比较恶劣，民生问题更加严峻。交通阻塞不畅，基础教育落后，劳动者素质低，自身综合能力差，人力资源存量不足，限制了生产效率的提高和群众收入的增加。据调查：铁岭市的民族乡地处偏远发展条件差，自然环境恶劣历史欠账多。这些年来，为了促进经济发展，市县区往往把主要精力、财力、物力、人力等大都投入到平原乡而忽略了地处山区的民族乡，致使民族乡与其他地区的差距越拉越大。一些民族乡是水系源头区和生态屏障区，是水土资源的重点保护区。例如铁岭县的白旗寨满族乡是铁岭市的重要水资源--凡河的源头，为保障水资源的安全，全乡境内工业、畜牧业等产业发展都受到很大的限制，而这些年来却一直得不到生态补偿。多数边远民族地区的师资力量匮乏，学校留不住教师。一些学校合并后，一定程度地存在学生辍学的现象。民族乡的很多群众受教育程度低，业余文化生活水平落后，甚至个别民族乡至今没有一个像样的图书馆。社会保障系统薄弱，医疗卫生条件很差，个别乡级医院只有两三个医生几张病床，连最起码的医疗仪器设备都没有，只能给患者开点药打个点滴，相当于一个小诊所的功能。农民看病难，看病贵的问题仍然存在，因病致贫的现象普遍存在。

2.长期以来形成了封闭落后的生产生活环境，造成了民族地区群众思想观念封闭保守、墨守成规，与外界的信息交流与沟通不畅。在时代飞速发展的今天，仍有为数很多的少数民族群众发展意识薄弱，自我发展的能力不强。很多人拘泥于传统的种植养殖业，缺乏长远的目光和打算。“等、靠、要”得过且过的思想观念很严重，缺乏穷则思变的意识和能力。参加科技培训的积极性不高，劳动力转移难度较大。一些村干部缺乏創新意识，发展思路不清晰，缺少带领群众致富的想法与方法。

另外，自然灾害也是导致民族乡贫困的重要因素之一。不少民族乡自然条件差，干旱、洪涝、冻雨、倒霜、冰雹等自然灾害给这些本来发展靠后的民族乡的农牧林业生产带来了更大的困难。如西丰县和开原市的部分民族乡每年都要受倒霜影响，农产品的生产和产量得不到保障。

（三）农业产业结构单一、组织化程度低，乡镇企业发展缓慢，缺少支柱性产业支撑

1.一直以来铁岭市民族乡大多以传统农业为主，主要种植玉米等传统农作物。近年来在国家政策的大力扶持下，一些民族乡根据当地的实际情况发展了一些特色产业。但大多面积较小，农业机械化程度普遍偏低，产业链条短，难以取得较高的规模效益和经济效益。民族地区群众生产组织化程度较低。到2014年底为止，全市民族乡成立了大小110个种植、养殖合作社。但这些合作社多为松散型，普遍存在规模小、合作领域窄、辐射面不广等问题，组织农民闯市场、占领市场的能力较弱，各种章程、管理制度不健全，服务内容有限、功能单一，而且大部分都局限于生产环节。基本上没能形成“农户+基地+龙头企业”的产供销一体化经营模式。

2.从乡镇企业发展方面来看，铁岭市民族乡企业发展速度缓慢。原有企业大多由于资金不足、设备陈旧、技术落后等因素处于搁置状态。近年来各民族乡经过艰苦努力，虽然也发展了一些乡镇工业企业，但普遍都存在起步晚、基础差、标准低、发展慢的问题。优势产业不够突出，资金不足，技术落后，有的民族乡几乎没有成型像样的工业企业，使当地发展缺少支柱产业的支撑。在竞争日益激烈的市场经济大环境下，这些乡镇企业的发展更是步履维艰。由于没有支柱财源，再加历史上的各种负债，使得民族乡的财政非常困难。例如2014年，这九个民族乡平均公共财收入为525万元，而其平均公共财政支出为623万元，入不敷出。当地的乡、村两级都只能以保工资、保运转为目标，致使乡、村两级发展企业的难度加大。

三、推进民族乡经济社会快速发展之对策探究

为了有效解决铁岭地区民族乡面临的各种困扰与难题，从而推进民族乡经济社会快速发展，需要做出一些对策。

（一）各级政府必须重视民族乡的经济社会发展问题，加大基础设施建设的力度

1.各级政府要努力提高对民族乡发展问题的重视程度。首先，要确保相关政策落到实处。结合铁岭市少数民族百乡万户惠民工程，争取采用各种办法，通过多种途径，在人力、物力和财力等多方面对民族乡经济发展给予大力扶持。通过落实这些优惠政策，尽快推动民族地区经济社会发展，逐步缩小与其他地区的发展差距。对于开原市、西丰县等少数民族聚居（市）县，民族乡和少数民族聚居镇占很大比重，经济发展又相对落后，需要通过各种渠道向国家、省有关部门进行呼吁，引起高度重视。力争以少数民族自治县的优惠政策为参考，采取差别化政策扶持民族地区经济发展。针对那些处于水系源头区和生态屏障区的民族乡，要依据国家规定，实施生态补偿政策。

其次，要确保用于扶持民族乡经济发展的各项资金及时、足额落实到位。对民族乡发展的各项扶持资金是根据当地实际情况经立项、申请逐层批复的，应用于当年民族乡特定项目发展需要上。如果扶持资金被串用、挤占而不能确保资金及时、足额落实到位，一方面影响既定项目建设进程，另一方面会使民族乡在实施各项发展建设方面的积极性受挫，有碍民族地区总体发展进程。

再次，要确保有足够的人力资源加强对民族乡经济工作的管理。各级政府除了应根据民族经济工作量的要求，配齐相关工作人员外，还要对这些人员进行定期培训，提升其业务能力和水平，以适应民族地区经济社会不断发展的需求。

2.要把民族乡基础设施建设摆在优先发展位置。加大对教育、卫生、文化、体育等社会公共事业的投入，加快社会事业的发展。要充分借助美丽乡村建设平台，在民族乡（镇）中打造一批美丽乡村示范村。扶持民族地区优先实现村组道路全联通，加强危桥改造项目建设，解决少数民族群众出行难问题。优先支持民族地区水利设施建设，完成民族地区小流域治理工作，逐步实现民族乡群众全部使用安全饮用水的目标。通过村级文化活动广场的建设、图书馆的普及、进行民族团结的引导教育、促进各民族的交流交往交融等多种多样的形式，丰富少数民族群众精神文化生活。让各族人民增强对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同，使各民族在中华民族大家庭中手足相亲、守望相助。全面改善基础设施落后的现状，增修道路、水利及电力设施及设备，逐步改善群眾生产、生活条件。建立健全社会保障体系，尽快将民族地区群众全面纳入社会保障范围，解决边远地区少数民族群众看病难、看病贵的问题。

（二）全方位加大对民族乡的扶持力度，从根本上解决贫困落后问题

1.要在财税、政策等方面加大对民族乡的帮扶和支持力度。首先，要在财政、税收和金融等诸多方面给予各民族乡必要的差别式照顾和政策倾斜。提高民族乡税收分成比重，或是让民族乡所创税收全部留用于自身发展。着重增加交通、水利以及扶贫等方面的投入力度，使少数民族群众真正得到实惠。在发展用地上，应该在规划修编、用地规模、用地指标、用地价格等方面给予民族乡优先权，充分体现国家民族政策的优越性。其次，要做好各部门的协调工作。要把帮助民族乡各项事业发展作为一件大事来抓，采取多渠道筹措资金，把解决一个村，扶持一个项目，帮助一方少数民族群众脱贫作为各项工作的出发点和落脚点，真心实意地为民族乡办几件看得见，摸得着的实事和好事。再次，要逐步建立长效扶持机制，从项目和资金上扶持民族乡、村可持续发展，不断加快少数民族乡镇经济发展步伐。

2.加强智力扶持，提高少数民族群众素质，是民族乡彻底脱贫致富的根本所在。扶贫先“扶志”，要从转变思想、更新观念上下功夫。切实加强对少数民族群众的教育和引导，采取多种形式开展思想教育活动，着力培养民族地区群众自立自强，艰苦创业的精神。鼓励少数民族群众走出封闭的生产生活环境，到外面发达地区去务工学习，开阔视野、更新观念、掌握先进的生产生活技能。广泛发动少数民族群众投工投劳，开发建设一些力所能及的项目，增强群众改变贫困落后面貌的信心。加强对少数民族群众的文化教育，全面提高其各项素质。加大对学校的监管力度，普及九年义务教育。引进高水平的师资力量，提高教师待遇以留住人才，提升民族乡学校的师资水平。

3.要充分利用国家扶贫政策，对贫困民族村实施整村扶贫开发。2008年国家出台新的扶贫开发规划，对农村贫困村开始实施整村推进政策，铁岭市紧紧抓住这一契机，市政府协调农委、扶贫办等部门，注意把扶贫项目向民族贫困村倾斜，已初见成效。在2010年至2015年实施的130个整村推进村中，有72个为民族聚居村，贫困民族村获得了最大实惠。在扶贫开发同时，着重结合省民委在全省开展的“电脑农业示范项目”和“扶贫科技培训”工作，动员社会力量，整合各类培训资源。形成政府扶助、面向市场、多元培训的模式。开展规模的农业实用技术培训工作，积极培养农民科技骨干和技术人才，每村培训一批懂技术、会经营的科技示范户。尤其是加强对民族乡农民合作社技术人员的培训，使农业经营适应市场需求，鼓励培养经纪人队伍，为农产品销售环节搭建平台。针对民族乡富余劳动力和应届初中毕业生，组织举办各种实用技能培训班，及时提供符合乡村经济发展的致富信息和致富项目。切实提升富余劳动力和新增劳动力的就业技能和择业竞争力，向其他地区大型企业进行劳务输出。

（三）因地制宜打造品牌产品，大力发展民族乡具有竞争力的特色产业

由于历史、自然、风俗等因素影响，使得地区内的某些资源被赋予独特的自然禀赋。以该资源为基础而建立的产业称为特色产业，其独到之处是“人无我有，人有我优”。铁岭市的满族、锡伯族、朝鲜族、蒙古族、回族等各少数民族，千百年来经过世代传承，形成并拥有了自己独特的民族文化及与众不同的风俗习惯，具有鲜明的民族个性。要大力发展民族乡具有竞争力的特色产业，促进其快速发展。

1.要把各民族乡的发展纳入全市统筹安排之中，依据民族乡当地的突出特色与优势，详细制定今后的发展规划。要立足资源优势，制定符合科学实际的近期及长远的建设与发展规划。在制定规划时要坚持以人为本、因地制宜、量力而行的原则，以现代工业、农业技术为依托，以市场经济运作方式为手段，围绕特色产品、特色资源进行综合开发，培育稳定增收致富的主导产业。要以全市制定“十三五”规划为契机，将发展民族乡特色产业列入全市“十三五”规划蓝图。本着“一乡一业”、“一村一品”的原则，抓好民族乡特色产业的开发工作。至2015年，这项工作已取得了显著的效果：部分民族乡镇牵头开发的产业项目有的已经成为所在县甚至全市的特色产业。9个民族乡已发展榛子、烟叶、肉牛等种植、养殖产业基地30余个。开原市林丰满族乡的蓝莓种植面积已达1 200亩，人均增收可达万元，取得了可观的经济效益和社会效益。西丰县德兴满族乡大棚产业基地已发展至300余个棚。2014年，该乡新开发种植的反季大棚葡萄和油桃供不应求，全乡经营大棚葡萄和油桃的户数近200户，每个大棚年均纯收入达6万元，带动几百人就业。铁岭县白旗寨满族乡的黑木耳种植达千亩，生产也由原来的一家一户种植，发展到合作社经营，目前成立了农民合作社24个，参加合作社的农户达430户。无论是生产还是销售都走向规范化管理轨道。

2.要加大各级政府的引领力度，充分利用各种优惠政策打造各民族乡的品牌产品。地方各级政府要发挥引领作用，依据各民族乡的自然条件、资源状况、经济技术水平以及市场培育程度等客观条件，确立每个乡特色产业的发展方向、规模以及速度。并通过政策法规、行政鼓励等方法措施，推进此项工作的进度。要以加大财政投入为先导，重点扶持规范化特色产品基地建设，着力培育壮大龙头企业。根据地方财力增长情况，对特色产业这一块的财政投入要逐年增加。同时还要整合使用农林牧业项目资金，集中投入那些前景好具有竞争力的特色产业。另外，要大力号召鼓励社会各界来投入民族乡特色产业。鼓励企事业单位、社会有志之士以及种粮大户等到规范化特色产品基地规划区从事规范开发项目。

3.要依靠科学技术的普及，加快民族乡特色产业的发展步伐。“科学技术是第一生产力”。依靠科技进步和提高劳动者素质应成为加强建设特色产业发展的首要推动力。全面提高劳动者的科技文化素质，进一步健全农村网络信息覆盖面，加大电脑示范户投放数量。将农业实用技术的普及与推广摆到突出的位置。着力提高民族乡群众的科技素质，增强其致富能力、创业能力和市场竞争能力。按照需求围绕绿色生产、节约生产、清洁生产，提高产能和效能等内容进行现代农业技术培训。在打造绿色、有机、无公害特色产品上下功夫，提高农产品科技含量及产品品质，增强市场竞争力。

习近平同志多次强调：“全面建成小康社会，一个民族都不能少”。在全面建成小康社会的今天，一定要全面准确地贯彻执行党的各项民族政策，着力改善民生推进民族地区经济社会发展，促进各民族交往交流交融。加大民族乡镇的各项工作力度，集中力量扶贫攻坚，提高少数民族群众生产生活水平，真正实现各民族“共同繁荣发展，共同团结进步”的目标，为辽北经济社会的发展腾飞打下坚实的基础。

课题负责人：叶德松，男，辽宁省铁岭市政协副主席

课题组成员：张凤海，男，中共铁岭市委统战部副部长

陈新枝，女，中共铁岭市委党校，教授

基金项目：2015年度辽宁省统战部获奖课题的成果。

责任编辑/赵洪波