浅谈城郊型国有林场林地利用开发建筑项目的风险与完善

罗泽想

摘 要：通过对城郊型国有林场利用林地开发建筑类型项目内涵的理解，深入分析该类项目存在的风险，重点结合我国当前政策实际以及林地开发相关的法律规定，进一步提出完善城郊型国有林场林地开发非林建设项目的可行性建议。

关键词：城郊型国有林场；建筑项目；风险；完善

一、城郊型国有林场林地开发建筑项目概述

1.城郊型国有林场林地建筑项目的内涵

是指位于城市郊区边缘地带的国有林场为了充分发挥自身林地资源优势，更好服务于林业发展或增加林场经济效益，通过自行投资或合作开发等模式，在自有林地上开发建设，形成的具备永久性、临时性建筑物特征项目的统称。国有林场林地用途主要分为两大类，一是专门用于植树造林、发展林业、体现保护生态环境功能特征的林地；二是用于为林业生产提供服务的配套设施用地，虽然该类建筑项目在林场林地上建造并已投入使用，但其占用的土地不属于建设用地，土地的性质未发生改变仍归属为林地，如贮木场、贮苗场、护林防火用房及与为林业生产修建的防火业务用房、病虫害防治用房等工程建筑项目。

2.国有林场林地建筑项目的发展

众所周知，国有林场是以发展林业，保护自然生态环境为主要任务，国有林场土地的构成不言而喻主要以林地为主，建设用地为辅。国有林场的存量建设用地少，且存量建设用地中多数属于历史沿革使用，主要用地林场机关办公区域、职工住房建设、人造板及木材加工厂建造等，不存在用于经营活动商服用地。由于林业生产服务基础设施的本质上仅是为林业生产本身提供便利服务而建造，此类建筑项目构造简单，投资额小，且不需要国土部门审批，且不能以经营活动为目的，依据《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》规定上报林业主管部门批准即可依法获得建设。当前，国有林场单纯依靠造林砍木销售已无法维持林场生存发展需要，林业生产基础设施建筑项目也无法发挥为营造林产业服务的本质功能，更是由于营造林产业投资大、效益周期长，在利益驱动下，有些国有林场通过大肆建造林业服务配套设施建筑项目，实际以从事非林业生产服务的其他经营性活动，从而获得利润，增加林场经济收入。另一方面随着城市发展规模日益扩大，加上近年来城镇一体化进一步深化，伴随而来的就是大量土地被征用，特别是城郊型国有林场，几乎每年都必须给周边城市发展供应出大量林地。通过征地，林场虽然林场获得了一定安置补偿费用，但是用于发展营造林的土地不断减少，林场不得不为今后的生产发展谋划。而被大量征用土地后，城郊国有林场的林地存在面积分散，管理困难、不宜造林等现状。为充分利用这些林地资源，避免林地闲置，就必须加大林地资源盘活，如果按照林地实际用途开发，林场将面临造林成活率低及管理不便的实际困境，因此只能通过林业生产服务设施配套名义对其加以利用。

二、城郊型国有林场利用林地开发建筑项目存在的风险

1.林地开发建筑项目的法律限制

为规范管理林业用地，我国在立法上就对林地的开发建筑项目进行了严格限制，根据《中华人民共和国森林法实施条例》（下称《条例》）第十八条规定，森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县经以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施的，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。依据该条款规定，国有林场在林地内开发用于林业生产服务的建筑项目，依法获得林业主管部门审批即可，但是林地用于开发非林业生产服务的建筑项目必须严格按照国土部门审批。同时《条例》也明确了为林业生产服务建筑项目的具体范围，毋庸置疑，凡属于该《条例》规定范围内使用林地建造建筑项目的均属于合法使用林地行为，反之，属于违法违规使用林地行为，需要承担相应法律责任。

2.利用林地开发建筑项目存在主要风险

一是依法报建却未依法使用，擅自改变土地用途。由于林业生产服务建筑项目报建程序简单，投资金额较小，城郊型国有林场往往考虑按照《条例》第十八条对林场申报修建的林业生产服务建筑项目，名为林业基础设施实为商业经营，如利用贮苗场项目兴建临时农贸市场、物流钢材市场以及其他商业服务场所，未被国土部门监测，则心存侥幸任由违法风险状态延续。二是出租林地或以名为合作经营实为租赁模式开发林地，由于监管不力，承租方利用林地开发违章建筑项目。林场在出租城郊内林地用于发展林业时，往往约定承租方依法使用林地或依法报建后再开展建筑项目建设，而承租方基于利益的驱动，不仅未能按照协议要求使用林地，更是在报建手续未完善、不符合报建要求情况下将开工建设项目，并投入使用。而林场疏忽管理或保全自身利益，在明知违章建筑情况下对承租人的违约违法行为不予以追究，需承担违规出租林地，监管不到位风险。三是利用林地作价入股成立项目公司共同开发非林业基础设施建筑项目，并以建成项目抵押融资，项目公司经营管理不善，建筑项目查封或执行，国有土地无法保值增值，并可能承担国有土地流失风险。

三、新形势下，城郊型国有林场利用林地开发建筑项目的完善

鉴于城市建设快速发展，征用了城郊型林场大量的优质林地，且城郊型国有林场分散林地虽然有相当部分在城市规划、土地利用总体规划中均规划为建设用地，再恢复为林地已不符合城市建设需要，但法律上仍为林地，在当下土地严格管控的高压态势下，出租或合作经营林地用以开发非林服务建筑项目难以为继，也不提倡，城郊型国有林场要盘活此类林地，需要在政策支持和法律框架内实施。笔者认为，可以通过以下举措进行完善：一是按照城市发展规划、土地利用规划依法报建建筑类项目，得到林业主管部门、国土规划部门依法审批后开展建设；二是充分利用年度建设用地指标，在符合农转非条件下，依法办理土地变性，增加林场建设用地存量；三是加强林地监管力度，在出租林地或合作经营林地过程中严格报建审批后建设，严禁擅自改变林地用地、制止违法违规建设；四是对于已经依法报建但未依法使用的非林服务建筑项目，原则上应恢复原状，但项目能增加就业岗位，维护社会稳定，且符合现行城市发展规划情况下，国土部门给予补充材料并予以审批。五是地方人民政府根据城郊型林场土地开发需求，在调整土地利用总体规划时，给予年度建设用地指标的倾斜，或在征用城郊型国有林场林地时安排一定比例产业用地，以支持林场建筑项目建设。

参考文献：

[1]周学义.谈国有林场改革中的土地问题及对策[J].辽宁省社会主义学院学报，2015年第4期

[2]刘梅娟，程云行.国有林场改革与发展有關问题的探讨[J].林业财务与会计，2005年07期