食用农产品流通安全监管现状及其完善路径探析

王玉蓉+孙小东

摘 要：食用农产品在流通阶段极易遭遇二次污染，滋生食品安全问题，对食用农产品流通安全的监管十分重要。食用农产品流通安全监管中存在着法规政策繁复、部门变更频繁、第三方力量缺位等问题。为此，行政主导的立法模式应当适时改变，第三方力量和消费者应当更多的参与监管全程，同时，物流风险控制系统应当建立健全。

关键词：食用农产品；流通安全；监管现状；完善路径

一、食用农产品流通安全监管概述

食用农产品的流通阶段由运输与销售环节构成。食用农产品流通阶段中存在诸多安全问题。在运输环节，我国食用农产品运输市场正由农民直接销售形式逐步向中间商批量销售形式过度。中间商团体逐渐壮大，但是食用农产品运销方式粗放。80%～90%的水果、蔬菜、禽肉、水产品在露天而非冷库和保温场所装车，用普通卡车敞开式运输，一般用帆布或者塑料布简单覆盖。裸露、非冷藏的储运方式，增加了流通环节中食用农产品二次污染的机会。在销售环节，农贸市场作为消费者接受度最高的一种传统市场，是目前食用农产品最主要的销售渠道。虽然各地方政府采取多种手段抑制流动商贩的经营活动，但是流动商贩仍然在农贸市场中占据相当比重。由于流动商贩进入市场未经严格的许可制度审查，其所贩卖的食用农产品质量仅以自身的道德和信用为约束。流动商贩经营时间和地点上的灵活性又会导致事后追溯的困难。

食用农产品是食品加工的生物源性材料，是食品业的上游环节，其安全品质对食品的质量安全起着基础性的作用。探析食用农产品流通安全监管现状及其完善路径，解决食用农产品流通中的安全问题十分必要。

二、食用农产品流通安全监管现状

新《食品安全法》确立了全程监管的理念，政府职能部门对食品安全的监管涉及由生产、加工、运输与销售等环节构成的整个产业链。目前，在食用农产品安全的监管上，政府发挥着绝对主导作用。但是，由于尚未能建立起监督监管无缝隙连接机制、监管信息不通畅、质量安全监管制度缺乏创新激励等原因，食用农产品流通安全监管的问题仍然突出，具体表现为以下三个方面：

1.法规政策繁复，基层监管人员适用困难

自1995年《中华人民共和国食品卫生法》颁布以来，食用农产品质量安全法律法规不断完善，以《中华人民共和国农产品质量法》为核心和基础，以涉及农业行业安全监管及大量技术标准的法规为主体，以各省及地方政府的规章制度为补充的食用农产品质量安全法律法规体系初步形成。有关食用农产品安全监管的法律法规散见于各部门法规，地方政府层层落实，形成区域政策法规，各级食用农产品安全监管部门内部各自颁布施行办法。法规庞杂，条文竞合的情况时有出现。这为基层监管人员进行食用农产品监管带来了难度。2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》仅施行了6年就进行大修，各类法规因时而变，地方新政策层出不穷。各市制定食用农产品质量安全监督管理暂行办法、质量安全办法等地方法规，各市辖区制定全区监管工作意见。政策法规涉及销售监督管理、流通管理等方方面面。

2.监管机构几经变化，职能划分尚不明确

我国食品安全监管职能部门经历了从卫生部门主管到多部门分散监管再到部门合并管理的历程。自1982年开始的6次机构改革中4次涉及到食品安全监管领域。2013年，新一轮的国务院机构改革在食品安全监管领域推行大部制改革。在此背景下，各省政府加快省内监管体制改革。原市县级食品安全办、卫生部门、食品药品监管部门、工商部门、质监部门的食品安全监管和药品管理职能被整合，组建新的市食品药品监督管理局或市场监督管理局。食用农产品的流通安全监管部门频繁变更不利于监管人员的协调配合，阻碍了监管效率的进一步提高。当下，根据食品药品监督管理总局“三定”方案，进入批发、零售市场或生产加工企业之前的食用农产品的质量安全监督管理由农业部门负责；之后的按食品由食品药品监督管理部门监督管理。换言之，食用农产品的贮存和运输监管以是否进入市场为界分由两个部门共同监管。这使得农业部门和食品药品监督管理部门需分别设置监管人员对食用农产品的同一贮存和运输过程分别进行监管，这容易造成监管资源的浪费，也埋下了监管失灵的隐患。

3.第三方力量严重缺位，消费者维权意识薄弱

以行业协会、第三方检测机构和新闻媒体等为代表的第三方，以其特有的监管途径、灵活的监管方式和广泛的社会影响力，是食品安全问题中不可忽视的力量。但在政府主导的监管模式下，第三方力量严重缺位，其作用难以发挥。中国目前绝大部分第三方食品安全监管机构的运作经费或是依赖于政府的行政划拨，或是依附企业机构的资助，独立性欠缺。此外，大部分第三方机构缺乏有效的管理和运营机制，内部的职能分配和责任归属不明晰，难以获得从行业到企业、从政府到消费者的认可及相应的社会公信力。就第三方检测机构而言，由于中国第三方检测的技术装备和经验水平还未达到国际先进水平、监督问责机制存在很大漏洞，第三方在检测过程中出现了很多错报告、假报告，第三方食品安全监管的社会声誉因此受到严重影响。由于食用农产品具有售价低廉，赔偿额度低的特点，加之食用农产品的检测费用高昂、举证困难，消费者放弃维权是普遍现象。

三、食用农产品流通安全路径探析

基于食用农产品流通的特点和监管现状，笔者以为食用农产品流通安全监管的完善可从以下四个方面着手：

1.改变行政主导的立法模式，善用法律发现与法律解释

目前在食用农产品安全监管领域，监管结构呈现出“一元化”的特征，具体表现在立法上就是行政主导立法。这一立法模式导致立法主体繁多，进而致使行政规章冗杂。在食用农产品流通安全监管队伍素质整体不高的当下，法规繁复势必导致法律难以良性选择适用的困局，以至于诱发监管权的滥设乃至监管失灵。因而，改变行政主導的立法模式，加强统筹规划，限制地方政府立法成了当务之急。此外，由于有关食用农产品流通安全监管的法律法规、规章政策的数量已经相当庞大，制定新法已不合时宜，法律发现与法律解释规则的运用在此尤为重要。应当在法律渊源中寻找、确定适合个案的裁判规范，并强化对法律推理、解释、论证、修辞规则的细化研究。同时，政府部门应当加强对监管人员的内部培训，一方面增强监管人员的配合默契性，另一方面培养监管人员法律发现和法律解释的基本能力。

2.重视第三方力量，改变政府绝对主导格局

食品安全监管在我国的实施需要多管齐下的措施，单一主体或者某一种单一措施往往不能够达成良好的效果。由政府部门“大包大揽”、“吃力不讨好”的局面应当改变，在食用农产品流通安全监管问题上应当重视第三方的作用。就政府而言，要转换自身角色定位，应适当放宽对食品行业协会的行政审批制度，降低相关行业协会的成立门槛；强化行业协会的自治性和监管能力，增强第三方检测机构的独立性，减少政府的行政干预；充分保障新闻媒体和网络媒体充分的知情权和监督权，充分利用舆论的力量披露食品安全问题；还要在一定程度上给予资金扶助和优惠政策，为第三方力量的壮大营造相对宽松和自由的发展环境。就第三方力量而言，首先，要独立于政府部门和企业集团，不受限于政府的行政干涉和企业的经济制约，以保证检测结果、新闻报道的公平与公正。其次，要建立一个平等的沟通机制，确保信息通畅，积极搭建第三方机构与各机构、企业、市场和消费者之间的信息沟通平台，弥补权力受限，资源不足的现状。如借助现代信息网络，搭建网站、微博、微信等网络平台，实行线上咨询、指导、检测一体化服务，实现第三方监测平台与社会大众的双向互动。最后，要加大资金投入和专业技术人才培养，引入先进技术和设施，增进第三方机构工作人員的专业素质，进而降低食用农产品检测的成本，提高检测的效率和权威性。

3.提高消费者维权意识，增进消费者监管参与度

食用农产品流通安全实际状况，协助监管部门推进食用农产品安全监管。因而提高消费者的维权意识，增进消费者的参与度十分重要。消费者的食用农产品维权意识分为两个方面：一是在选择购买食用农产品时有意识地挑拣产品；二是积极参与同食品安全治理有关的各项活动，并且在利益受损的时候不惧于通过司法机关、行政机关或行业协会僧申诉路径向不安全食品经营者争取自己的合法权益。在第一个方面，应当加强食用农产品安全知识的宣传，并建立健全预先监督机制，即在消费者在危害发生之前发现食用农产品存在安全问题向有关部门举报并提供合理证据后，有关部门及时检查的机制。在第二个方面，根据经济学上对理性人的一般假设，人的行为模式都是逐利性的。故而构建科学有效的利益导向机制能够提高消费者维权积极性。因此应当加大食用农产品惩罚性赔偿力度，并适度地推广举报奖励制度。

4.培育发展专业物流组织，健全物流风险控制系统

社会化公共物流服务体系的建立是一个国家物流业发展程度的重要标志。发展社会化物流系统有利于解决食用农产品贮存和运输方式粗放的问题。通过第三方物流的专业化运作，能够有效降低物流成本，提高物流效率，降低食用农产品超期和二次污染的风险，同时也便于政府进行责任追溯。为培育发展专业物流组织，首先，政府要积极组织、支持企事业单位自建冷藏、冷冻设施；可考虑由财政每年安排一定的专项资金，通过贴息等方式扶持、奖励重点企业，同时在用地、税收方面给予优惠，并帮助其组织货源，实现社会化改造。另外，还需要整合地方各种形式的冷链资源，提高利用率和实现规模效益。其次，食品生产企业要转变经营观念，重视与第三方物流企业的合作，利用其专业化、规模化优势弥补自身物流能力的不足。最后，要加强食品行业信息共享机制的建立，以信息流带动物流、商流、资金流的高效运转，以信息促成食品物流安全风险管理机制的建立，加大对扶持专业物流企业的监控和管理。

参考文献：

[1]毛振宾主编.《食用农产品安全监督管理与实务》.中国劳动社会保障出版社，2010年第1版.

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[7]曾祥华.《食品安全监管主体的模式转换与法治化》.《西南政法大学》，2009年第1期.

[8]陈彦彦.《论政府在农产品质量安全监管中的职能定位》.《中国行政管理》，2008年第6期.

作者简介：

王玉蓉（1994.9～），性别：女，籍贯：江苏南京，学历：本科；

孙小东（1995.2～）性别：男，籍贯：山东烟台，学历：本科。