解析行政能力

摘 要：行政能力是行政主体及其公务人员依法行使其职权的能力，其高低直接关系着国家行政职能的实现。行政主体须严格按照法律、法规行使职权，尤其注意行政不能這种特殊情况。提升行政主体及公务员的行政能力，对构建法治型政府意义重大。

关键词：行政能力；行政职权；行政不作为；行政不能

一、问题的提出

随着经济社会的飞速发展，公民意识不断增强，行政主体及公务员的行政能力亦面临着新的考验。而在传统的行政法研究中，学者对行政能力的研讨相对较少，本文试解析行政能力的基本内涵，并提出如何加强行政能力建设。

二、行政与行政能力

汉语“行政”一词历史久远，早在先秦时代即有记载①，原意指“执掌国家政治事务”。行政法上的行政定义，虽说法不一，但均承认行政是国家对不属于审判、检察工作以及立法中的其他法律的具体应用。由行政的定义可试着理解行政能力的内涵，即政府在既定的宪政体制内，通过其自身设立的公共政策，最大限度地维护社会发展的能力。②简单来说，行政能力就是国家行政主体及其公务人员依法行使其职权的能力。在民法上，民事能力可分为民事权利能力和民事行为能力，前者指代民事主体享有权利和承担义务应然的资格，而后者指民事主体能以自己的行为取得民事权利、承担民事义务必然的能力，它以人的意思表示为前提。参照民法，以行政主体的行政能力是应然的还是必然的，我们可把行政能力分为行政职权能力与行政行为能力。

三、行政职权能力

行政职权能力是行政主体实施行政活动的资格及其权能。要想有此资格，首先行政主体应该适格。一般地，行政机关由宪法及相关法规定而代表国家行使行政权，而国家行政机关以外行政主体的行政能力，则是通过法定授权而获得的。虽然有关国家行政的权限被委托给组织或个人行使时，委托的组织或个人也能行使行政权，但是由于该权限的行使只能以委托机关的名义进行，其所为行为的法律后果均由委托机关行使，因此行政委托的组织并不当然具有行政职权能力。行政是由国家依法实行的，因此行政职权能力的内容亦由法律加以规定，主要包括如下六种：①行政立法的能力；②行政决策的能力；③行政决定的能力；④行政执行的能力；⑤行政处罚的能力。

四、行政行为能力

行政职权能力只是规定了国家行政主体或公务人员行政的权能与资格，而行政行为能力则使这种资格在具体实务中得以运用。行政行为有作为与不作为之分，在行政法实践中，尤其要注意行政不作为与行政不能之间的区分，试举一例说明。行政不能的构成要件应包括四个方面：①行政主体负有法定作为义务；②客观方面行政主体未履行法定作为义务；③存在不可归责于行政主体的客观原因，即行政主体主观上没有过错，如果是因行政主体主观上的原因导致不能履行法定作为义务状态的出现，则不成立行政不能，例如，消防人员不按规定检修消防设备，在出警时由于水泵线路老化短路不能正常灭火，此不属于行政不能；④客观原因与行政不能之间具有因果关系。

试举一例：甲在晚间回家途中遭遇数名混混围殴，这时恰好遇到下班回家的户籍民警乙女士穿着警服路过，甲向乙求助制止不法分子，而乙未予制止。这种情况下，乙是构成行政不作为还是作为不能呢？身为人民警察，乙有义务对甲遭遇人身危险进行救助，《中华人民共和国警察法》第21也明确规定，故乙未对甲实行救助完全符合行政不作为的构成。然而，乙作为户籍警察，其平时职责是负责户口管理类的文案工作，并未接受过制服不法分子的培训，而且在此敌众我寡的情况下我们能要求一名弱女子只身上前制止暴徒吗？面对此种情况，乙有三个选择：①去制止不法分子，虽然一般情况下其制止不了，甚至亦会被混混围殴，但只要乙这么做了，就表明其已经作为，至于结果上未成功制止不法分子，只是由于客观能力有限，构成作为不能；②要么乙无动于衷，则其必然构成行政不作为；③乙可以记住不法分子样貌，并立刻打电话报警请求支援，其请求支援行为本就是作为，这样既可避免行政不作为的尴尬，又能免于明知的作为不能。从这个案例我们可看成提高行政主体及其工作人员行政能力的必要性与现实性，既可避免陷于行政不作为的泥沼，又可切实履行其行政职责。

五、提高公务员行政能力的方法

任何工作都需要人来完成，因此公务员行政能力高低将直接决定着政府行政能力的强弱，提高公务员行政能力势在必行。首先，应提高公务员法律素养与道德素质，公务员任何行政行为都应依法律、法规进行，同时坚持公平正义的理念，使其行政行为都合法合理；其次，培养公务员正当程序观念与证据意识，不得随意减少执法步骤等程序性规定；最后，合理行使自由裁量权，自由裁量权并不意味着根据行政主体及公务员意见做事，而应根据合理公正的原则以及法律和事实，禁止主观臆断，实现服务大局与个案正义的统一。

六、结语

行政主体行政能力的高低关系着行政能否取得法律预设的效果，行政职权能力是行政主体行使行政权的内容与基础，而行政行为能力是其具体实行行政职权的能力。行政不作为与行政不能对行政主体的行政能力提出了新的挑战，提升行政主体及公务员的行政能力势在必行。

注释：

①《孟子。梁惠王上》中有“为民父母，行政，不免于率兽而食人，恶在其为民父母也？”的记载。

②参见张国庆：行政管理学概论（第二版），北京大学出版社，2000，第9页。

参考文献：

[1]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2005，48.

[2]张弘.行政服务契约意义解读[C].中国法学会行政法学研究会2008年会，2008.

[3]李斌.政府行政能力概念辨析[J].宁夏大学学报，2008（5）.

[4]何海波.行政行为的合法要件[J].中国法学，2009（4）.

作者简介：

郑达飞（1990.11～），男，法律硕士，主要研究方向：商法，行政法。