检察机关作为民事公益诉讼主体的立法建议

一、检察机关作为民事公益诉讼主体的诉讼原则

1.公益原则

该原则要求只有当国家或社会公共利益受到损失的时候，检察机关才能以原告的身份提起民事公益诉讼。该原则实际上是在对公权力的限定的基础上来保障民事公益诉讼案件范围的恰当。检察机关以民事公益诉讼原告身份提起诉讼时，其所维护的不是自己的利益，也不是一些特殊的或特定的利益，而是作为国家保护公共利益的代表。如果受侵害的只是私人权益，而当事人无论是基于何种理由对该侵权行为没有起诉，检察机关也不得以保护他人的合法权益为理由直接提起民事诉讼。这样不仅可以防止公权力对私权益的过度干预，还能保持私权自治与国家适当干预之间的平衡。

2.必要原则

判断是否是必要的情形，其基本标准有三点：

（1）被诉的具体侵权行为违反法律的明文规定，法律没有规定的不包括在内。

（2）起诉机制受到阻碍，即在国家或社会公共利益受到民事行为违法侵权并且造成了一定的损失时，没有适合的原告提起诉讼或虽原告适合但其不敢起诉、不愿起诉、不能起诉等前提时。

（3）民事违法行为必须造成了重大的国家利益或社会公共利益的损害时。在考虑是否符合“重大”这一问题时，应当结合涉案范围、人数、金额、社会影响、后果程度等进行综合评判。

3.时效原则

指只有在法定的诉讼时效以内，检察机关才能对民事侵权行为提起公益诉讼。如果想要追究该侵权行为的民事责任，而此时已经超过了法定的诉讼时效，即使国家或社会公共利益遭受了严重的损害，检察机关也不能对此损害予以救济。这主要是为了保持民事法律关系的稳定以及节约司法成本和司法资源。民事公益诉讼属于民事诉讼中的特殊类型，也应当遵守民事诉讼法的基本原则，因此，应考虑是否超过了诉讼时效这一问题。

4.平等原則

民事诉讼法是调整平等主体之间民事纠纷的诉讼活动。在三大诉讼中，民事诉讼相较于刑事和行政诉讼最显著的区别就是诉讼主体间的地位是平等的。虽然检察机关是法律监督机关，但在民事公益诉讼中是以原告身份出现的，其诉讼权利应当与原告的法律地位相适应，不能以法律监督权来压制审判权和对方当事人的诉权。

二、检察机关作为民事公益诉讼主体的起诉范围

1.国有资产损害案件

我国国有资产范围广、数量多，但权责不明，产权不分。目前，我国国有资产正以惊人的速度在流失，并呈现出不断加剧的趋势。虽然我国刑法对损害国有资产的不法行为定义了多个罪名，但在现实生活中犯罪分子不断有新的犯罪方式或手段来损害国有资产，人民法院在审理案件时对这些新的行为方式难以定性为刑法所规定的罪名，这就使得某些造成国有资产流失的违法行为因“法无明文规定不为罪”而难以违反刑法的规定处理。此外，有关行政主管部门因为缺失对造成国有资产流失的非犯罪的一般违法行为具体监管权，无法运用行政权力追回流失的国有资产。赋予检察机关民事公诉权，对追究违法损害国有资产行为者的法律责任和启动民事公益诉讼程序具有重要意义。

2.公害案件

这类案件因为会直接造成不特定多数人的人身、财产受到损害，所以主要指的是污染环境和破坏公共卫生这两大类。环境权是一种基本人权，在对其进行保护时，不能仅采用传统的以损害个人合法权益为前提和事后救济权利绝对个人化的方式。它属于民法所保护的私权益，而且还是具有公共利益属性的“社会性私权”。其外在表现是公民享有保护环境不受不法侵害的权利，内在属性则是其保护的是一种社会公共利益。而破坏公共卫生会对不特定群体的生命健康权造成威胁。公害案件的受害人常常是不特定的群体，且受害人的人数较多，经常会出现无人起诉或受害人无力起诉、无法起诉的情况，检察机关对此类案件提起公益诉讼可以有效的维护公共利益免受侵害。

3.扰乱市场经济秩序的案件

扰乱市场经济秩序大多表现为市场垄断、不正当竞争以及侵犯消费者合法权益的违法行为。市场垄断行为会导致行业定价由极少数大头企业控制、排挤“外来户”、非正常高额利润侵犯其他经营户等诟病；不正当竞争行为则会损害市场经济规制的良好运作；而侵犯消费者合法权益多体现在产品质量不合格导致消费者人身、财产权益受到重大侵害。这类案件不仅会损害个体利益，更可能会损害广大不特定群体的利益甚至是国家利益。因此，由检察机关对此类案件提起诉讼，可以避免原被告双方势力不均而弃诉的现象。

4.严重侵害弱势群体的案件

弱势群体是指在心理、生理以及经济状况和文化素质方面低于社会一般水平的社会成员。他们相较于普通大众的弱势性主要体现在经济贫困、生活质量档次低和承受力脆弱。如贫病老人、残障者、失业者、流浪者、农民工等。这些弱势群体势单力薄，在遇到社会的不公平待遇时根本无力反抗来维护自己的合法权益，而作为社会主义的民主国家，我国及其国家设定的相应机构有义务承担起扶助这些人员通过司法程序维护自己合法权益的责任。为此，弱势群体的保护也应当纳入到检察机关提起民事诉讼的范围。

三、举证责任

在一般的民事诉讼案件中，对于举证责任问题大多实行“谁主张，谁举证”的举证原则。对民事公益诉讼的举证责任，一些学者和社会人士在考虑到检察机关的性质及其在诉讼中的特殊地位等因素时，认为检察机关在诉讼中拥有广泛的调查取证权，在证据的收集上也比其他主体更容易，所以主张采用传统的举证责任原则，即“谁主张，谁举证”。然而公益侵权行为较普通的侵权行为更为复杂，侵权的主体往往是强大的组织机构。而且侵权行为实施过程的不规范、不透明，专有技术和生产工艺的秘密性，导致产生危害的原因和条件具有复杂性，因此给检察机关的调查取证带来了很大的困难。另一方面，侵权行为是侵权一方实施的，对造成危害的原因、结果更为熟悉。完全采用传统的“谁主张，谁举证”的原则无法平衡诉讼双方的证明责任。尽管检察机关具有特殊性质和地位的优越性，比其他一般的个人与社会团体更容易调查取证，但这一优势还不能从根本上改变民事公益诉讼中检察机关取证难的情形，所以，对检察机关提起民事公益诉讼程序中的举证责任应当结合具体的侵权行为实行相应的举证责任倒置。在实行举证责任的倒置时，只需把与侵权一方最近、检察机关最难于取证的证明内容举证倒置给侵权一方即可。并且要把握好举证责任倒置的适度性原则，防止因过度的倒置举证责任而引起判决的稳定性、权威性和公信力下降问题。

作者简介：

贾岳（1990～），男，甘肃庆阳人，武汉东湖学院文法学院法学专业本科在读。