赤峰市土地整治存在问题及建议

丁青坡+谢东祺

摘 要： 土地整治成为提高耕地质量，增加有效耕地面积，集约节约土地的重要途径。当前和今后一个时期，土地整治已经上升为国家战略，成为保发展、保红线、促转变、惠民生的重要抓手和平台。赤峰市得天独厚的地理条件，非常适宜开展土地整治项目建设。针对赤峰市土地整治项目的特点，挖掘总结存在的问题，给出解决问题的建议，为今后更好地开展土地整治项目建设奠定良好坚定的基础。

关键词： 赤峰市； 土地整治； 问题； 建议

土地整治遵循着“按照土地利用总体规划的要求，通过田、水、路、林、村建设综合整治，搞好土地建設，提高土地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境”的指导要求发展到今天，成为提高耕地质量，增加有效耕地面积，集约节约土地的重要途径。[1]在赤峰市15年土地整治中，从土地整治项目的工程质量、实施过程及资金使用情况和后期的绩效评价等方面总结赤峰市土地整治项目特有的特点，挖掘存在的问题，并在此基础上提出相应的对策，为以后开展土地整治工作奠定良好的基础。

1. 研究区域概况

赤峰市位于内蒙古自治区东南部、蒙冀辽三省区交汇处，与河北承德、辽宁朝阳接壤。赤峰市总面积90021平方公里，东西最宽375公里，南北最长457.5公里。地处大兴安岭南段和燕山北麓山地，分布在西拉木伦河南北与老哈河流域广大地区，呈三面环山，西高东低，多山多丘陵的地貌特征。山地约占赤峰市总面积的42%；丘陵约占24%；高平原约占9%；平原约占25%。大体分为四个地形区：北部山地丘陵区；南部山地丘陵区；西部高平原区；东部平原区。属中温带半干旱大陆性季风气候区。冬季漫长而寒冷，春季干旱多大风，夏季短促炎热、雨水集中，秋季短促、气温下降快、霜冻降临早辖12个旗县区，总人口439.3万人，耕地1513.2万亩，人均3.4亩。[1]

1.1 赤峰市土地利用结构特点

1.1.1 土地开发程度低但后备资源充足。赤峰市土地开发程度低，赤峰市垦殖率远远达不到全国家平均水平。但是土地后备资源充足，根据二次土地调查结果，在现有的未利用土地中约有近百万亩可供今后整治开发。另有因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地可开展复垦，仅此项截止至2016年底，赤峰市就已经复垦近4万亩。

1.1.2 耕地利用结构不合理，作物产量水平低。赤峰市得天独厚的地理条件，非常适宜开展土地整治项目建设。耕地中旱地所占比例较大，但是水浇地比例较小，一方面是因为地下水资源的制约，然而更多的是由于经济、历史等因素制约，这是赤峰市耕地利用结构不够合理的突出特点。也是赤峰市粮食产量难以大幅度提高的主要障碍因素。[2]

1.1.3 耕地面积相对集中，规模化耕作潜力较大。赤峰市得天独厚的地理条件，地广人稀可耕面积大，耕地规模连片，相对集中，整治后的土地便于机械化耕作，大幅度提高粮食产量同时也大大提高耕作效率。

1.2 赤峰市土地整治项目情况

截止至2016年，赤峰市土地整治项目200多个，总面积达到近200万亩，总投资约22亿元。赤峰市所辖12个旗县区均有土地整治项目，其中又以敖汉旗、巴林右旗项目最多。总体来讲，赤峰市土地整治具有项目面积大、地域分布广、验收率不高、资金投入高的特点。

2. 赤峰市土地整治项目存在的问题

2.1 项目管理程序、有关制度、实施进度、实施质量存在问题

2.1.1 项目选址前期工作不足。在“想上项目、着急上项目”的心理下导致前期工作不足，选址不够科学，规划设计成果粗糙造成项目规划设计与实地不符，工程实施难度大，变更设计多。

2.1.2 规划设计单位专业技术力量不足，设计难以指导施工。土地整治项目的规划设计需要设计人员具备土壤、气候、水资源、社会经济、工程设计等方面专业知识，才可以保证规划设计的合理性和科学性。然而现今的规划设计单位往往缺乏此类专业技术人员，规划设计复制粘贴，缺乏科学性和实际性，难以达到指导施工的深度。

2.1.3 土地整治项目招投标管理缺乏明确指导规范，无法统一化管理。中国土地整治项目开展到今天不足20年，行业规范不足，往往很难全程指导。尤其是招投标方面，没有明确的规定。招投标代理公司在执行招投标法的同时，往往会另外执行发改部门颁发的一些规定，比如出现重复收取代理费的现象。内蒙古地区比价招投标后，代理公司代理费不再向业主单位收取，导致预算中的招投标代理费无法使用。

2.1.4 土地整治项目合同缺乏专业行业规范的有力支撑。由于土地整治没有专业的行业合同规范，通用条款、专用条款照抄照搬建设类项目，以至于工程内容和资金拨付方面没有约束力。

2.1.5 施工资料、监理资料缺乏专业行业规范要求。土地整治缺乏统一的专业性行业规范，尤其是地区性行业规范，造成土地整治项目档案施工资料、监理资料五花八门，无法统一。

2.1.6 施工单位、监理单位技术不足，难以完成专业性工程的施工和监理。施工单位、监理单位资质、资金力量不一，施工组织能力差别较大，专业技术力量相对不足，尤其是低价中标的单位，往往存在流动资金不足、施工人员不足等情况，带着“拖、懒”的情绪施工，导致施工进度缓慢。

2.1.7 在土地整治项目的实施管理和资金管理上缺少符合赤峰市实际的管理办法，土地整治项目实施过程中有关政策依据不明确，在实际操作中存在一定难度。

2.2 项目资金使用管理存在问题

资金与工程分属不同部门且没有专业行业管理规范，无法统一协调。项目资金到位及时、拨付渠道畅通，但工程在国土，资金在财政。不同部门管理方式不同，再加上没有一个专业性的行业管理规范，往往造成工程已按照要求完工，资金却没有按照施工进度拨付款项，影响了施工进度和项目核算。

3. 建议

3.1 土地整治项目的相关制度和办法有待完善

根据土地整治项目实施管理情况及发展需求，研究制定符合赤峰市土地整治实施管理细则。要明确规划设计单位、招投标代理公司、监理单位、施工单位等参建单位的资格审查要求，还要制定招投标程序管理办法、项目工程质量评定管理办法、项目实施管理制度及办法、项目后期管护办法等规定等来有效的指导、规范项目实施工作[10]。

3.2 土地整治项目预算定额中各项费用的取费标准，明确费用用途有待修正和补充

随着市场材料、工人工资、机械费上涨，土地整治项目预算定额中各项费率应进行适应性的调整，以保障土地整治项目的顺利实施。对于一些费用用途应给与明确，比如招投代理费在规划设计招标、勘测招标和施工招标以及后期的招投标如何分配，比例如何。

3.3 土地整治项目预算定额中工程工艺定额标准有待修正和补充

随着科学技术的不断发展，新工艺不断出现，土地整治项目预算定额中工程工艺应进行适应性的调整，以保障土地整治项目的实施。比如机电井成井工艺。

3.4 结合实际，搞好规划设计。专家评审人员严把规划设计质量关

结合项目区实际，因地制宜，搞好规划设计。专家评审人员要严格把关、负起责任、严谨论证，确保规划设计的科学性，尤其是赤峰市农牧交错带区域的整治规划更需要因地制宜规划设计。[9～11]

3.5 严格监督、检查，严把工程质量关，采取参建单位负责到底制度

加强对土地整治项目的测绘、规划设计、监理和施工工作监督是保证工程质量的一项有效措施。要及时制定对测绘单位、规划设计单位、招投标代理单位、监理单位和施工单位的管理制度，从项目开始立项到项目竣工验收，各参建单位应履行负责到底制度。特别是要明确对测绘单位、规划设计单位、招投标代理单位、监理单位、施工单位的监督管理措施，制定制约机制，对不负责任的参建单位设立黑名单制度。

3.6 完善财务管理制度，尤其是加强对业主管理费、前期工作费等费用的管理

相关部门及时制定土地整治项目的各项会计核算标准，细化开支标准，合理设置会计科目。

3.7 恰当引入社会资本参与土地整治，稳定共赢

目前，新增建设用地有偿使用费逐年减少，引入社会资本投入到土地整治中来是扩展融资渠道的有效途径[5]。社会资本的投入为土地整治资金注入了新鲜血液，增加了新动力，形成了共赢的局面。

3.8 科学管理，充分发挥土地整治项目的最大效益

土地整治项目是投巨资的一项促进农业发展战略项目，更是一项利民工程。如何管好、用好这笔资金，是各级人民政府和有关部门的一项新的课题。这项工程属于国家“十三·五”发展规划中，是今后五年发展的一个新的目标。对此，在今后的土地整治项目管理中一是科学论证选择符合土地整治项目要求，增产增值效益明显的区域开展土地整治工作；二是选择当地政府支持、群众欢迎、参与积极性高的地区；三是对基层部门上报的项目申请认真审核，严格把关、实地踏勘，对不符合要求的项目坚决不批，避免“照顾项目”的现象；四是成立财政、水利、农业等部门联合专家论证组，对项目进行论证，合格后再审核批准；五是明确盟市、旗县区的实施管理责任，成立专业的管理人员队伍，针对土地整治项目的工程进行严格的管理，为土地整治项目的顺利实施保驾护航，充分发挥土地整治项目的“三重效益”。六是项目开工前进行统一培训学习，提高管理人员、专业技术人员和施工人员等参见单位人员的素质。七是引入绩效评价作为验收手段和标准，保障土地整治项目效益。[3～9]

3.9 加大社会宣传教育力度，提高公众参与意识

提高群众对土地整治意义以及长远目标方面的认识宣传教育，使群众确实感受到土地整治所带来的优越性，以提高群众的整理意识意义重大，是土地整治项目充分发挥长远效益的关键；另一方面，还要加强群众在农业科普知识方面的教育，有计划、有目的地定期对群众在种植作业方面进行技术指导，引导广大群众应用先进的配套水利设施去发展农业，逐步提高群众的农业致富意识，提高群众对土地整治项目工程设施的爱护与保护意识，进而有效解决土地整治项目的长效机制问题。

在今后下一步的工作中，根据十三·五规划纲领以及“开展大规模的国土绿化行动”的要求，结合赤峰市实际，同时按照相关建议，针对赤峰市土地整治特点、问题针对性地开展绿色整治[12、13]。

参考文献：

[1] 斯日古楞， 丛越君. 浅谈对新时期土地整治工作的认识[J]. 西部资源， 2012（6）：136-137.

[2] 谢东祺， 张蕾， 丁青坡. 探究土地整理测量的作用——以赤峰市喀喇沁旗重点整治工程项目为例[J]. 科技创新导报， 2013（19）：122-123.

[3] 赵良波. 浅谈土地整治项目竣工验收管理[J]. 建材与装饰， 2014（32）..

[4] 高向军， 彭爱华， 彭志宏，等. 农村土地综合整治存在的问题及对策[J]. 中国土地科学， 2011， 25（3）：4-8.

[5] 王伟林. 政府购买服务：土地整治融资新思路[J]. 中国土地， 2016（12）：43-44.

[6] 黄雅. 农村土地整治问题探讨[J]. 中国土地， 2012（6）：36-37.

[7] 孙嘉焕. 关于土地整治招投标现状及其政策选择研究[J]. 建筑工程技术与设计， 2015，（12）：28-28.

[8]丁青坡. 关于土地整治项目绩效评价作为验收标准的可行性研究[J]. 西部资源， 2016，2（1）：139-140.

[9] 潘春宏， 张裕凤， 丁青坡. 内蒙古农牧交错带土地整治中存在的问题与建议 .自然科学学术论文内蒙古土地与转变发展方式论文集. 2010， 285-292.

[10] 过广华， 李红举. 土地整治项目的制度供给[J]. 中国土地， 2016（11）：31-32.

[11] 张大鹏. 对土地整治项目中若干关键问题的再探讨[J]. 科技创新与应用， 2013（6）：288-288.

[12] 黎诚， 熊军， 胡兵，等. “十三五”土地整治规划编制工作思考——以佛山市为例[J]. 安徽农业科學， 2016（10）：226-229.

[13] 佚名. “十三五”时期造林绿化指导思想和基本原则[J]. 内蒙古林业， 2017（2）：1-1.

[14] 沈雅君， 张玉师. 农村土地整治问题研究——以安徽省六安市为例[J]. 赤峰学院学报（自然版）， 2015， 31（24）：125-127.