国有林区二次产业结构调整的金融支持新思路

高鑫+陈德贵+尹志娟

2014年4月1日，大兴安岭地区全面停止了天然林商业性采伐，彻底结束了50年的采伐历史，林区经济步入停伐“阵痛期”、经济“减速期”和转型“攻坚期”，产业结构调整步伐愈加艰难，也对金融支持提出新要求。本文以大兴安岭国有林区为样本，立足本区产业结构调整概况和金融支持现状，分析金融惯性演变存在的主要制约因素，探索金融支持产业结构调整新思维。

大兴安岭国有林区的产业结构调整历程及金融支持概况

林业重大改革激发国有林区产业结构调整新需求

开发建设5 0年来，大兴安岭林区走过了一条因林而立、因林而兴（1964年至20世纪70年代初）、因林而衰（20世纪90年代末）、因林而转（2014年4月1日全面停止天然林商业性采伐）的发展历程。顺应上述变化，林区产业结构呈现如下变化：高度依赖木材资源，产业结构严重失衡——在天然林资源保护工程等限制性采伐政策引导下产业结构有所改善——全面禁伐时期产业结构问题凸显，产业结构调整迫在眉睫。从演变进程看，大兴安岭林区的产业结构完全是围绕着森林资源并顺应国家政策调整（天然林资源保护工程和全面停止天然林商业性采伐政策两项重大政策）而变化的，国家宏观布局对大兴安岭地区政策和制度的把控，对其经济转型的方向和速度有着极其重要的影响。

金融支持产业结构调整的阶段性变化和主要特征

总体而言，1998年以前，信贷资金主要由国家统一调配，行政指令性色彩浓重，直接导致大兴安岭地区存贷比长期维持在60%以上。1998年以后，林区银行业主动争取配置金融资源的主动权和自主权，渐转由指令性金融转向市场主导型金融。这个阶段又大体细分为三个阶段。

第一阶段：1998～2003年，执行贷款余额锁定，行政指令性色彩减少。从1998年开始，大兴安岭地区各国有商业银行根据中国人民银行总行要求，全面推行资产负债比例管理，自此各国有商业银行对森工企业均实行了“余额锁定、逐步退出”的谨慎信贷政策。1998年至2003年5年间，大兴安岭地区各银行业金融机构每年仍有29亿元左右的存量贷款，各项贷款余额占GDP的比重维持在55%～75%，对当时稳定林区经济形势和社会安定发挥了重要作用。

第二阶段：2004～2010年，实施不良资产剥离，金融支持在市场化进程中保守转型。从2004年开始，四大国有商业银行陆续实施股份制改革，降低不良贷款率成为改革的重中之重。在这一政策引导下，大兴安岭地区各国有商业银行从2004年开始，逐步对森工企业因木材产量调减而无力偿还的银行债务通过停息挂账、清理核实、呆坏账冲销等方式处理，累计减免金融机构债务20.64亿元，其中森工企业减免债务达18.13亿元。林区各银行得以轻装上阵，开启了市场引导的转型经营之路。但是这个阶段，金融推动林区产业结构调整仍未实现完全的市场化引导，金融支持主要表现为单纯的银行贷款。2004～2009年，所有的產业项目都严重依赖财政投资和银行贷款，并未利用资本市场融资或民间资本。同时，由于林区产业结构优化并不明显，市场处于初级发育阶段，无论是资金需求主体，还是作为资金供给的银行机构，均不能发挥应有的活力，信贷双方配给达成效果并不理想。

第三阶段：2011年至今，以市场主导型为主体的金融支持模式快速形成，且已具有相当的稳固性。2010年末，国家发展改革委和国家林业局联合印发了《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（2010～2020年）》，林区建设开始进入生态保护与经济转型发展的新格局。全区金融机构也迎来历史性契机，无论是总量还是机构种类，产业结构调整过程中的资金供给都较以往有很大改观。特别是随着小贷公司的成立，少数民营企业实现上市（挂牌）融资，金融支持产业结构调整也逐渐转向多层次。但不容忽视的是，受企业经济效益和质量大幅下滑、林区机制体制改革滞后等因素影响，现有融资来源绝大部分仍以银行贷款为主，直接融资起步晚、额度小特点显著，资本市场锁定目标仍局限于“新三板”和上海股权托管交易中心等区域性股权交易市场。

金融支持国有林区产业结构调整演变的制约因素

特殊的管理体制对金融支持惯性演变形成掣肘。自开发建设以来，大兴安岭地区一直实行政企合一式的特殊管理体制。林业集团公司（林管局）与地区行署实行党政领导交叉任职、合署办公，林业集团公司（林管局）资产、财务关系在中央，林业企业跨黑龙江省和内蒙古两省区地界经营管理森林资源。受上述历史沿革和管理体制的作用，全区金融业的发展也受到相当程度的影响，突出表现在两个方面：一是财政支持对信贷资金的替代效应比较明显。如2013年，全区全年共争取中央财政资金和林业基本建设投资共17.86亿元，占当年全区各项贷款余额的比例高达23.2%。二是长期的计划经济思维严重束缚了自发性的金融信贷需求。按照《大小兴安岭生态保护与经济转型规划》等部署规划，大兴安岭国有林区在近期和远景目标中拥有众多产业项目，急需大量资金支撑，但在特殊的历史沿革和管理体制背景下，计划经济的影子长期未能淡出，全区“等资金”思维显著，“要金融”意识淡薄，从而直接导致实际的金融信贷需求受到严重抑制。

产业政策与金融政策缺乏有效衔接。受多种复杂因素影响，大兴安岭地区的产业政策与金融政策之间一直处于非理想状态。特别是在产业结构调整的有关方案和规划中，涉及金融支持方面的具体思路和内容，通常只强调和突出金融债务豁免和处理等事宜，而不是激活市场主体、积极拓宽融资渠道和争取融资规模等事项，也缺乏财税优惠政策等激励性措施。政策之间的弱关联状态，导致资金供需矛盾日益突显：一方面产业结构调整所需大量资金需求得不到满足，另一方面埠内大量存款闲置或外流。例如，“十二五”时期，全区拟重点建设项目总投资需1476亿元，其中需自筹资金793亿元，但整个“十二五”时期，全区银行机构贷款累放总量仅277.3亿元，在自筹资金总额中占比不足27%，即最能代表市场经济活力的金融贷款在重点项目建设中仅占很少的份额。

区域特色金融创新面临政策和机制壁垒。截至2015年末，大兴安岭国有林区共有11503.4万亩林业用地，其中商品林经营区2888.1万亩，占林业用地总面积的25.1%。单就林情而论，从森林资源的多功能和复合价值性审视，大兴安岭地区具有非常广阔的林权融资实践和应用空间，依托国有林权融资本应是该区最具潜力、最应挖掘的重要融资渠道，但当前仍然存在很多实际困难，影响森林资源实现资产功能。比如，在现行法律和政策要求下，对国有林区的国有林、生态林、公益林的流转、确权和经营管理等内容，都有极为严格的约束和控制，实质上是废除了森林资源的资产功能。即使不考虑现行法律法规和政策障碍，依托国有森林资源开发融资产品，不仅涉及中央林业管理机构、林业资源监督机构，还必须涉及林业企业、地方林、地方管理部门等机构，在实践操作中关联部门广泛，利益调和艰难，协调难度极大。

生态主导型产业投融资的市场化进程缓慢。按照国有林权改革实施方案和指导意见，以及大兴安岭生态功能区建设要求，大兴安岭地区的总体发展目标是建立生态主导型经济体系，并建成生态文明示范区。根据上述政策安排，大兴安岭经济结构方向属典型的生态保护与经济转型两翼驱动型，但显然生态建设项目的投资周期长、经济回报率低、风险高，或直接导致转型产业职工和林区政府减收，或间接导致转型产业职工面临再就业等困难，必须配套相应的生态补偿投融资机制。从政策安排看，尽管目前大兴安岭地区已经享受了国有林管护费、森林培育经营补助、国有中幼林抚育补助等部分生态补偿措施，但这些措施基本只局限于森林资源培育视角，未涵盖对生态补偿的直接成本（包括直接投入和直接损失）、机会成本（因资源选择不同用途而产生）和发展成本（为保护生态放弃部分发展权而导致的损失）等，且长期以财政转移支付为主渠道，缺乏金融市场和资本市场的介入，来源渠道单一，杠杆效应极差，金融供给的体制性矛盾异常突出。

政策建议

积极发挥行政统筹优势，构建有效兼容的适配金融结构。与其他资源型城市相比，大兴安岭国有林区的产业结构调整天然具有异质性，既不同于市场发挥资源配置决定性作用的商业性金融，又不同于为农业和农村经济发展承担主导服务功能的农业政策性金融。这决定了其最优金融结构与一般意义上的支持存在逻辑差异，因此有必要将政府主导型模式和市场主导型模式的优势整合链接，构建政府（或政策）诱导型第三種金融结构——以政府的战略规划和统筹推进，对林区金融支持产业结构调整进行顶层设计，构建整体性、系统化体系，解决金融“碎片化”现象，整合现有金融资源，放大金融吸纳能力，形成多元互补、协调有效的生态型、产业型、普惠型兼容的最适配金融结构。

充分发挥金融造血功能，确保产业结构调整资金供给体系完整。坚持建立健全生态补偿资金链体系和积极争取国家加大专项财政转移支付力度“两条腿”走路，形成政府注资、行业融资、风险投资、吸引社会民间资本等多种融资方式相结合的投融资体系，确保反哺产业结构调整的资金来源稳定充裕。特别是要大力发展资本市场融资和债券融资，通过发行生态债券、实施BOT融资、开展设施设备租赁融资、短期融资券、发展林地流转信贷、开发贴息贷款品种等直接和间接融资方式，充分激发金融造血功能，促进形成主体多元化、渠道差异化和方式多样化的稳定生态补偿资金链体系，确保以生态主导为核心要素提升产业结构调整的质量内涵。

建立健全有关激励机制，不断优化区域金融资源配置。首先，以激发金融机构积极性为着力点，发挥政府引导职能，进一步建立健全地方政府（森工企业）对金融支持的奖励激励机制，加大税负优惠减免和落实力度，形成资金“洼地”，积极引导信贷资金回流，拉动本埠资金可持续利用能力，提高金融机构介入本地产业结构调整的深度和广度。其次，各有关监管机构应加大政策争取和落实力度，对在第二轮产业结构调整中支持力度较大的金融机构，综合使用再贷款、再贴现、存款准备金、融资便利化、不良贷款核销等金融政策工具给予倾斜扶持。最后，要积极推动金融创新，探索实践融资租赁、银团贷款融资等新型模式，积极发展信用增进融资工具，开发无抵押担保的信用融资业务等，增强金融支持质效。

破解法律政策约束，全面推进金融改革创新。一是加快梳理、制定和完善激发金融创新活力的配套政策法规体系。立足国有林区资源禀赋，紧密围绕资源优势特别是森林资源优势，加快流转、确权、评估、担保制度建设和机构体系建设，为国有林权抵押贷款、土地承包经营权、宜农林地抵押贷款等信贷创新发展创造条件，通过盘活不动产存量增加资金供给。二是聚集社会民间资本，探索成立以政策性为主、商业性为辅的林业发展银行或林业银行，作为生态型金融支持的主体力量。三是结合生态功能区森林风险突发性强、损害大的特点，借鉴日本和俄罗斯森林保险发展经验，尽快建立森林巨灾风险分散机制，并按照公益林与商品林分开承保的原则，有针对性地设计多样化的森林保险险种，提高森林生态系统抚育管护和金融支持的风险抵御能力。四是加强碳金融的政策引导和实践探索，主动构建碳交易平台，积极推动碳交易、碳基金、碳金融的发展，将区域内潜力巨大的资源优势、生态优势和生态社会服务价值真正转换为实实在在的经济效益。

（作者单位：中国人民银行大兴安岭地区中心支行）