从收入扶持到资产拓展：社会救助扶贫的政策转型

陈云凡

摘要：在当前精准扶贫成为国家战略的背景下，基于收入贫困的收入扶持救助政策面临瞄准偏差、社会对立、污名效应、贫困陷阱等實践困境。基于资产贫困的“资产拓展”救助政策在我国既有可行性，又有促进农村贫困人口收入稳定、资产积累以及技能的专门化与专业化等潜在优势。财产性收入对居民收入增长贡献的实证研究结果表明，财产性收入占农村贫困人口家庭总收入比重偏低，财产性收入对农村居民可支配收入增长的贡献不显著，尤其是对贫困率较高的中西部地区农村居民收入增长的贡献非常有限。为使贫困地区农村居民收入稳定增长且具有可持续性，我国农村贫困地区社会救助扶贫政策应进行转型，以资产拓展为调整方向，拓展资产收益项目，建立参与式资产管理制度，开展监测评估，让农村贫困人口成为有资产者。

关键词：社会救助扶贫；政策转型；收入扶持；资产拓展

中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）04-0087-06

一、引言

我国党和政府在农村反贫困工作上，已经取得了显著的成就并积累了丰富的经验。我国农村反贫困政策主要分为两条途径：开发式扶贫和收入扶持。开发式扶贫通过促进区域经济发展为贫困者提供脱贫机会，是在发展中战胜贫困①。收入扶持通过一定的现金或实物补助使贫困居民能够生活在最低保障线之上，是在收入维持中缓解贫困。开发式扶贫对于区域反贫困的作用是非常明显的，但是在区域发展过程中也容易出现扶贫资源漏出以及贫困人口受益机会有限等问题②。收入扶持以个体型贫困为治理对象，虽然在一定程度上可以缓解贫困，但是累积了贫困者再度返贫的风险。

当前，农村社会救助扶贫政策主要针对个体型贫困。对于个体型贫困的治理，国际上有两条途径：收入扶持与资产拓展。收入扶持是传统的救助途径，认为政策目标是通过弥补个体或者家庭因无法充分参与劳动就业而导致的收入损失来满足救助对象暂时的福利消费需求的，这种途径往往带有“耻辱化”的标记。在收入扶持的框架下，福利开支和经济发展之间是一种对立的关系，社会政策也不可避免地成为经济发展的附属。③资产拓展则从能力和权利视角理解贫困。该途径主要受20世纪90年代以后兴起的发展型社会政策的影响。许多发展型社会政策学者认为，用于消除贫困的社会福利开支，不仅具有收入维持功能，而且具有社会投资与发展功能。④在此方面，比较有代表性的是以“资产为本”的社会政策，认为贫困不仅仅是收入的匮乏，更重要的是贫困者缺乏家庭资产积累的结构。⑤

在我国将精准扶贫提高到事关2020年我国能否全面建成小康社会的战略高度的背景⑥下，社会救助扶贫政策不仅肩负着济贫的功能，而且还担负着使农村贫困人口脱贫的发展功能。因此，社会救助扶贫政策面临着范式转变。本文试图对社会救助扶贫政策从收入扶持向资产拓展的转变进行研究。

二、“收入扶持”型社会救助扶贫政策的实践困境

1.收入贫困

收入贫困是从贫困者收入角度进行定义的，指个人或家庭缺乏必要的收入和消费来满足其基本生存需要，即其生活水平低于基本生存标准。基本生存标准指用于满足个人或者家庭基本需求需要的最少单位的食品需求量和消费品。⑦世界银行定义的国际贫困线标准是目前比较通用的标准。2005年，世界银行根据新的购买力平价数据和当时15个最贫穷国家贫困线的平均值，将国际贫困线上调到人日均1.25美元；2015年，世界银行按照购买力平价计算，将国际贫困线标准上调至人日均1.9美元。⑧

2.政策模型

农村贫困人口的收入来源主要包括工资性收入、经营性收入、转移性收入和社会支持性收入。政府以收入扶持为目的的转移支付，使贫困人口在短期内可以维持生计。但是，由于贫困人口收入来源的脆弱性，从长期来讲，其返贫风险较大（见图1）。我国贫困地区贫困人口的生计模式较为单一。贫困人口主要以老年人、残疾人、儿童等为主，这些群体的就业能力普遍较低，加上农村本来就业机会较少，因此工资并不是这些群体收入的主要来源。与普通农户相比，贫困地区农村贫困人口对传统种植业的依赖性更大。农村贫困人口依然以传统农业为主，以粮食为主的种植业是贫困人口保障温饱的基础产业，种植业收入是农村贫困人口主要的收入来源。政府通过最低生活保障制度对农村贫困人口所进行的转移性支付也是其收入的一个重要来源。除此之外，农村贫困人口从亲戚以及社会力量方面获得一些支持性收入，这部分收入并不稳定，且数量较少。

3.实践困境

这种以收入扶持为主的社会救助政策模式面临着诸多的实践困境：一是目标定位问题。如何精准识别农村贫困人口是社会政策界难以逾越的技术难题。瞄准偏差一直存在于这种政策模式之中。在我国农村最低生活保障制度中，仍然存在应保未保现象⑨。二是“再分配悖论”问题。“再分配悖论”（the paradox of redistribution）即政府在再分配领域，越是通过精密的目标定位机制来缓解贫困和降低社会不平等，就越难同时达到这两个目标。贫困线将贫困者单独区隔开来，而救助资金来自于非贫困者群体。该模式会产生一种“纳税人养穷人”的社会认识，容易引起社会阶层之间的对立情绪，作为救助对象的农村贫困人口从经济收入到政治地位都被进一步边缘化了。⑩三是“污名”问题。该模式需要经过严格的家庭财产审计，并通过一定渠道进行公示。这很容易给救助对象贴上“穷人”等标签，影响农村贫困人口融入社会。四是“贫困陷阱”问题。社会救助具有暂时使农村贫困人口摆脱生存危机的功能，从长期看还应鼓励救助对象自食其力。但是在实际中，一些农村贫困人口通过就业或者其他形式的劳动获得的收入与吃“低保”的水平相当，这就很容易导致一些贫困人口消极工作，进而成为长期吃“低保”的贫困人口，即陷入“贫困陷阱”。

三、资产拓展型社会救助扶贫政策的潜在优势

1.资产贫困

贫困是当今世界各国面临的重大挑战。各国政府在反贫困的同时，对于贫困内涵的认识也在不断深化。贫困者之所以贫困，不单纯是因为其收入水平低，也包括其资产不足。资产同时也是一个所有权的概念，如谢若登认为资产是关于所有物（property）的权利或要求。资产包含有形和无形两种：有形资产包含实物资产、金融资产、住房资产以及其他的可拥有的自然资产等；无形资产包括贷款可及性、人力资本、文化资本、社会资本等。关于资产贫困，比较有代表性的定义是一个人或家庭在一定时期内缺乏必要的资产来满足其最低的生活需要。同收入贫困相比，资产贫困的定义更能准确反映贫困者的贫困原因，因此较多国家在社会救助政策中将资产列入家计审查的范围。我国对此也作出了相应的规定，即贫困人口在申请最低生活保障时，需要向当地民政部门提供家庭的资产信息。

2.政策模型

以资产为基础的资产拓展模型是通过资产拓展来增加贫困人口的收入的。与收入扶持模型相比，政府对农村贫困人口的救助中有一部分轉移支付将转化为资产。农村贫困人口在短期内摆脱了贫困，在长期则产生资产福利效应（见图2）。该模型假定在社会救助模型中引入资产，经过相当长的一个时期，收入加资产的资产拓展模型将会使农村贫困人口拥有比单一收入救助更积极的福利结果。

3.潜在优势

（1）我国社会救助扶贫模式由单一的收入扶持向资产拓展转变具有可行性。首先，农村居民都有一定的资源。农户一般拥有土地、山林、房屋等资源。在确权之后，这些资源会成为农民的一项资产。其次，国家精准扶贫项目的部分资金可以通过一定机制成为当地贫困人口的资产。最后，实践中已有一些项目取得成功，如四川、湖南等地的探索均取得良好的效果，可以为这种转变提供经验支持。

（2）社会救助扶贫模式由单一收入扶持向资产拓展的转变对农村贫困人口会产生显著的积极效应。首先，这种转变有利于促进家庭收入稳定。目前，农村中许多已经脱贫的人口往往因疾病、失业或农业灾害等原因返贫。如果这些家庭拥有资产，资产就可以补充收入，从而减少家庭因疾病等事件导致的收入波动。因此，有资产的家庭较不容易陷入混乱。其次，这种转变有利于促进家庭进行长期规划。“有恒产者有恒心。”拥有资产的家庭，会更加注重对家庭长期发展的规划，拥有更多的安全感，以更加积极的态度去创造未来。再次，这种转变有利于促进家庭的资产积累。在信贷方面，拥有资产的家庭因其家庭资产而受流动性的限制降低，一些愿意创业的贫困人口可以通过信贷筹措到相应的资金；在人力资本投资方面，有资产的家庭会更愿意投资子女教育，而生活在没有资产家庭的孩子受教育程度普遍较低。最后，这种转变有利于促进职业技能的专业化和专门化。职业技能的专业化和专门化对提高就业人员工资具有重要作用，而家庭资产积累会使职业技能的专业化和专门化成为可能。家庭资产缺乏的农村贫困人口在选择职业时，只能从事不符合他们长期职业利益的短期劳务。因此，没有资产，农村贫困人口便不可能有足以领先的专业化水平。

四、经验检测：财产性收入对农村贫困人口

收入增长的影响1.人均财产性收入占农村低收入户人均可支配收入的比重偏低

《中国统计年鉴》将农村居民按五等份收入分组为低收入户、中等偏下户、中等收入户、中等偏上户和高收入户。2013年以后，《中国统计年鉴》没有再统计按五等份收入分组的农村居民可支配收入来源情况。因此，本文以2013年《中国统计年鉴》中农村居民按五等份收入分组的可支配收入来源数据为基础，对农村居民收入来源情况进行分析。数据分析结果表明：一是工资性收入和经营性收入占农村居民的收入超过八成。在农村居民按五等份收入分组中，工资性收入和经营性收入占总可支配收入比重由低到高的顺序依次是低收入户（83.37%）、高收入户（87.38%）、中等偏下户（88.82%）、中等收入户（89.78%）、中等偏上户（89.92%）。这说明农村居民收入来源主要以工资性收入和经营性收入为主（见表1）。二是高收入户的财产性收入最多。无论是从数值还是从比重来看，高收入户的财产性收入都是最高的。三是低收入户的转移性收入占其总收入比重最高。以上结论说明，一方面是收入来源越多样化，越有利于收入的稳定与增长。高收入户的收入来源比较均衡和多样化，有助于提升其收入水平的稳定性。另一方面，低收入户对于政府转移支付的依赖性较强。这与我国目前对低收入户主要以收入救助为主的政策有关，同时也意味着低收入户的收入比较脆弱，返贫风险较大，容易受到来自疾病、失业等因素的冲击。

2.财产性收入对农村居民可支配收入增长的贡献不显著

为分析收入来源对城镇和农村居民收入增长的贡献，本文以农村和城镇居民人均可支配收入为因变量，以城镇/农村居民的人均工资性收入、人均经营性收入、人均财产性收入和人均转移性收入为自变量，建立线性回归模型。为控制异方差，统计分析模型分别对因变量和自变量取对数。两个模型均接受0.1%的显著性检验，模型1的调整R2值为0.977，模型2的为1.000。这说明两个模型拟合度非常好，具有较强的解释力（见表2）。上述模型数据分析的结果表明：一是工资性收入对城镇居民收入增长贡献度最大，对农村居民收入增加贡献较大。城镇居民可支配收入增加1%，其工资性收入的贡献是0.53%。对于农村居民来说，工资性收入对其收入增长的贡献仅次于经营性收入。农村居民可支配收入增加1%，其工资性收入的贡献是0.335%。二是财产性收入对城镇居民收入增长贡献大，对农村居民收入增长的贡献则不显著。城镇居民可支配收入增加1%，其财产性收入对收入增长的贡献为0.296%。财产性收入对城镇居民收入增长的贡献仅次于工资性收入。财产性收入对农村居民收入增长贡献没有通过10%的显著性检验。三是经营性收入对农村居民收入增长的贡献最大，对城镇居民收入增长贡献不显著。农村居民可支配收入增加1%，其经营性收入对增长的贡献为0.474%。四是转移性收入对城镇居民收入增加的贡献比农村居民收入增加的贡献更大。城镇居民可支配收入每增加1%，转移性收入对其收入增长贡献为0.207%。农村居民可支配收入每增加1%，转移性收入对其收入增长贡献为0.186%。这是由于城镇居民在退休金等方面要高于农村居民。上述回归分析结果也表明，财产性收入已经成为城镇居民收入增加的重要贡献因素，但是它对农村居民收入增加的贡献并不显著。城镇居民收入稳定且快速增加与其财产性收入的贡献密不可分，因此，制定增加农民收入的相关政策，应该将重点放在如何提高农村居民的财产性收入上。

3.财产性收入对中西部农村居民收入增加贡献不显著

为分析收入来源对不同区域农村居民收入增长的贡献，本文以不同区域农村居民人均可支配收入为因变量，以农村居民人均工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入为自变量，建立四个线性回归模型。其分别为模型3（东部）、模型4（中部）、模型5（西部）和模型6（东北部）。为控制异方差，统计分析模型分别对因变量和自变量取对数。四个模型分析结果显示，四个模型均接受0.1%的显著性检验，调整R2值模型3为0.977，模型4为0.998，模型5为0.717，模型6为0.998（见表3）。这说明四个模型模拟度都较好，具有较强的解释力。分析结果表明：一是东部地区农村居民收入来源比较多样化。四个收入来源都接受了0.1%的显著性检验。总体而言，人均转移性收入的贡献力度最大（0.446），其他依次为工资性收入（0.444）、经营性收入（0.192）和财产性收入（0.156）。二是财产性收入对于中西部农村居民收入增长的贡献均不显著。中部农村居民收入增加主要依赖工资性收入（0.468）和经营性收入（0.401）；西部农民收入增加主要依赖转移性收入（0.908）。三是东北部地区农村居民收入来源相对均衡。工资性、经营性和转移性收入都接受0.1%的显著性检验，财产性收入接受10%的显著性检验。结果显示，经营性收入对东北部地区农民收入增长的贡献最大，其他依次为工资性收入（0.371）、转移性收入（0.099）和财产性收入（0.026）。不同地区农村居民收入来源对其收入增长贡献的分析表明，财产性收入对于贫困人口率较高的中西部地区农民收入增加的贡献不显著。东部和东北部地区农民收入能够稳定增加是与这些地区农民收入来源的多元化密切相关的。因此，在中西部地区开展扶贫开发过程中，应重视增加当地农村居民的财产性收入。

总之，在发展中战胜贫困是我国反区域贫困的成功经验。在当前精准扶贫成为国家战略的背景下，基于收入贫困的社会救助扶贫政策面临瞄准偏差、社会对立、污名效应和贫困陷阱等问题，而且这种制度对于救助对象来说，仅能使其维持最基本的生活水平，因而救助对象的返贫风险较大。相反，基于资产贫困的社会救助扶贫政策在我国既有可行性，又有利于社会救助对象家庭收入的稳定，有利于家庭长期发展规划、人力资本投资和技能的专门化与专业化。而从资产对居民收入增长的贡献也可以看出，人均财产性收入占农村低收入户的人均可支配收入比重偏低；财产性收入对农村居民可支配收入增长贡献不显著，但已经成为城镇居民收入增长贡献的重要因素；财产性收入对东部和东北部地区农民收入增长贡献显著，但对贫困率较高的中西部地区农村居民收入增长贡献不显著。因此，为使贫困地区农村居民收入稳定增长且具有可持续性，尽快实现脱贫目标，现有的社会救助政策应在“资产—发展”的视角下进行优化。

五、资产拓展：农村社会救助扶贫政策的调整方向

1.拓展资产收益计划，让农村贫困人口成为有资产者

让农村贫困人口成为有资产者，是促使其摆脱贫困的有效手段。首先，完善农村社会保障个人账户制。应完善新型农村社会养老保险个人账户激励机制，引导农村贫困人口积极参加农村养老保险；加大新型农村医疗保险个人账户方面的宣传力度，促进农村贫困人口合理使用医疗保险个人账户。其次，探索政府扶贫资金以及土地征收补偿转化为集体股权的新路子，让农村贫困人口参与项目分红。要探索政府在贫困地区精准扶贫开发项目中投入资金转变成集体股份的具体措施，探索贫困地区水电、矿产资源开发中所占用农村集体土地折算成相应集体股份的具体办法，使农村集体经济组织成为股权持有者，其成员成为集体股权的受益主体。还应建立向贫困人口适当倾斜的分红机制，保障建档立卡贫困人口成为优先的受益对象。最后，盘活土地等资产，增强个人股权。在土地等资源确权后，引导农村贫困人口合理管理土地，以土地折算成股份的形式参与农村合作组织。

2.建立参与制度，让农村贫困人口成为资产管理的参与者

“让受益群体参与资产管理”，就是要让农村贫困人口能够积极有效地参与到资产管理的各个环节。从资产运营项目的设计、实施、管理、监测到评估，农村贫困人口都应有发言权以及发言的机会，而且他们的意见也应得到项目管理部门的重视，从而对决策产生影响。首先，建立信息公开制度。通过建立资产管理信息定期公开制度，定期将那些与主要利益相关群体密切相关的资产信息在村委会等社区公共场所张榜公布。其次，帮助农村贫困人口建立资产主体意识。通过针对这些群体的资产管理方面的培训，引导他们对资产运营方面的思考，从而付诸实践。最后，促进农村贫困人口参与到资产管理的各个环节。可以制定相关文件，要求各资产运营项目吸纳一定比例的贫困人口参与到项目中来。

3.开展监测评估，让农村贫困人口成为资产收益的受益者

监测评估是保障农村贫困人口真正获得资产收益的有效手段。应科学设计农村贫困人口脱贫的评价指标。首先，建立内部与外部相结合的监测机制。内部监测指由政府相关部门主导进行内部评估，外部监测指由政府部门委托第三方机构对农村贫困人口脱贫以及返贫风险进行评估。其次，将资产及资产收益纳入评估指标，规定财产性收入占农村贫困人口家庭收入的最低比重以及资产项目管理各个环节中贫困人口参与人数的最低比例。最后，建立动态监测反馈机制。政府相关部门要持续监测农村贫困人口的参与权与资产收益，及时向相关部门或利益主体反馈监测信息，以纠正管理中出现的偏差。

注释

①汪三贵：《在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价》，《管理世界》2008年第11期。②徐月宾等：《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》，《中国社会科学》2007年第3期。③邓锁：《城镇困难家庭的资产贫困与政策支持探析——基于2013年全国城镇困难家庭调查数据》，《社会科学》2016年第7期。④ke Bergmark. Social development： The developmental perspective in social welfare. International Journal of Social Welfare， 1997， Vol.6， No.2， pp.143-145.⑤[美]邁克尔·谢若登：《资产与穷人——一项新的美国福利政策》，高鉴国译，商务印书馆，2005年，第6、181—192页。⑥李泉然：《精准扶贫视阈下社会救助政策的发展》，《中州学刊》2017年第1期。⑦John Dixon. Poverty： A Persistent Global Reality. Routledge， 1998， pp.8-12.⑧刘劼、江宇娟：《世界银行上调国际贫困线标准》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/world/2015-10/05/c_1116739916.htm，2015年10月5日。⑨李迎生、李泉然：《农村低保申请家庭经济状况核查制度运行现状与完善之策——以H省Y县为例》，《社会科学研究》2015年第3期。⑩Walter Korpi， Joakim Palme. The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality： Welfare State Institutions， Inequality， and Poverty in the Western Countries. American Sociological Review， 1998， Vol.63， No.5， pp.661-687.Robert Haveman， Edward N. Wolff. The concept and measurement of asset poverty： Levels， trends and composition for the U.S.， 1983-2001.The Journal of Economic Inequality， 2004， Vol.2， No.2， pp.145-169.

責任编辑：海玉

Abstract：Under the background of the current national poverty alleviation strategy， the social assistance policy based on income poverty will face problems such as targeting bias， social opposition， stigma and poverty trap. The policy based on asset poverty is not only feasible， but also has potential advantages such as improving the income stability of rural poor population， asset accumulation， specialization and specialization of skills and so on. An empirical analysis of the growth about residents′ income from property income： property income accounts for low proportion of total income in low-income households， whose contribution to the disposable income growth of rural residents is not significant， and especially the contribution rate of rural residents′ income growth is very limited. In order to stabilize the income of rural residents in poor areas and sustainable， the social assistance in poor areas should be transformed as the direction of asset expansion， expanding asset income， establishing participatory asset management system and carrying out monitoring and evaluation， making the poor an asset.

Key words：social assistance to aid the poor； policy transition； income support； asset expansion