绿色减贫连片特困地区精准脱贫新路径

四川的集中连片特困地区主要在高原藏区、秦巴山区、川南乌蒙山区和大小凉山彝区，涉及88个县（市、区）。四大集中连片特困地区大多位于全省“老少边穷”地区，集生态脆弱性与贫困性于一体，是国家生态功能区划中限制开发和禁止开发的重点区域。在将绿色发展作为一种新发展理念的背景下，四川连片特困地区如何兼顾可持续发展与稳定脱贫至关重要，必须融合绿色发展与减贫的新模式。

绿色减贫模式突破了过去把扶贫的目标简单理解为经济上脱贫的局限，其实质是要求生态的可持续发展、经济的可持续发展和社会的可持续发展，是把生态优化、经济发展与社会效益统一起来的过程。这种发展模式能够在四川连片特困地区资源和环境约束趋紧的情况下，实现区域经济社会和人口、资源环境的有机协调，是新阶段四川连片特困地区实现精准脱贫和可持续发展的重要途径，对于深入“推进绿色发展、建设美丽四川”具有重大价值。而在强力推进连片特困地区绿色减贫过程中，必须瞄准四大难点问题，强化四大重點工作。

主攻方向 瞄准四大难点

——生态资源开发易，形成生态优势难。四川连片特困地区空间上呈现出经济地理的边缘性、政治地理的敏感性、生态地理的脆弱性等多重叠加耦合特点，从国家主体功能区角度看，秦巴山区、乌蒙山区、大小凉山彝区、高原藏区等“四大片区”大多属于限制开发区或禁止开发区，也是四川省甚至全国重要的生态功能区。这些地区资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化、城镇化开发的条件，重要任务是提供生态产品；而生态产品要转变成生态经济，进而变成生态优势，不仅取决于降低交易成本、完善生态交易市场，而且还高度依赖于是否拥有形成共识、权威的政策法规制度以及当地居民的环保理念。

——经济发展相对易，绿色财富共享难。加快贫困地区区域经济发展，各级政府一般较易形成共识，因此，在过去相当长一段时间，地方政府更多地将发展重点放在经济方面。然而连片特困地区经济发展与扶贫是相辅相成的，要实现减贫必须进一步解决发展共享难题。公共服务均等化是确保穷人发展机会公平的不二选择，是实现老百姓起点公平的基本保障。当前，四川连片特困地区贫困村、贫困户不同程度地深受“七难七缺”困扰，贫困多维特征明显，具体表现为：住房难、行路难、饮水难、用电难、上学难、就医难、通讯难和缺政策、缺技术、缺资金、缺产业、缺文化、缺人才、缺保障。要补齐多维贫困这块缺口，关键在于发达地区与贫困地区间的公共服务要均等，贫困地区的城乡之间公共服务也要均等，特别是教育、医疗卫生、文化设施等方面公共服务不均等现象普遍。加之，不少连片特困地区农户居住较为分散，人口密度相对片区外较低，导致公共服务供给的“最后一公里”成本（入户成本）显著增加，要实现公共服务均等化任重道远。

——收入兜底减贫易，持续发展脱贫难。实现贫困人口限期脱贫，既是党和政府的重要职责，也是面向世界做出的庄严承诺。时间紧、任务重，四川集全省之力扶贫攻坚，特别安排大量人力、物力、财力集中针对连片特困地区进行贫困帮扶，实现了贫困县、贫困村和贫困人口的三级覆盖。在集中资源、高位推进之下，通过五个一批，发展增收项目和社会保障兜底相结合，基本能确保短时间内贫困人口的脱贫。然而，集中资源大力度将贫困人口“托举”出贫困线后，一旦扶贫项目撤出或政策力度减小，脆弱的贫困人口可能再次跌入贫困陷阱。要实现稳定脱贫，离不开连片特困地区贫困村、贫困人口的持续性增收。而持续性增收与农户本身可持续发展密切相关，这正是绿色发展对贫困人口的意义所在。

——绿色发展到县易，区域协调激励难。在精准扶贫背景下，贫困地区政绩考核已经逐渐脱离了“唯GDP”的模式，在目前扶贫靶向已明确，贫困村、贫困人口识别精准度进一步提高等情况下，集中人力、物力、财力对贫困县扶贫相对较易。然而连片特困地区，一般都在村与村、镇与镇、县与县，甚至省与省的结合部。作为省与省的结合部，都无一例外地远离发达城市辐射范围。由于省际间的行政分割，各自政策上发展规划和定位不同，统一市场难以形成，区域间、片区内绿色减贫协调机制还很不完善，区域协作减贫难度大。比如，由于没有建立起有效的节能减排地区合作机制，贫困地区的生态碳汇和盈余排放空间难以转化为经济效益。此外，贫困地区大多处于生态上游，其提供的各种生态服务（水库、森林、退耕还林等）虽然使下游地区直接受益，但自身却难以得到足够回报。这就需要做好顶层设计。建立统一协调平台，在创新行政管理、基础设施投融资、资源开发等方面赋予集中连片特困地区改革创新和试点示范职能，建立不同片区之间、片区内部以及东西部地区之间的绿色减贫协调机制。

聚焦中心 强化四个重点

——聚焦转型发展，重点强化绿色性。从四川连片特困地区绿色减贫成效测算结果来看，生态文明建设与经济发展并不矛盾。虽然生态文明建设的提出正是基于对高投入、高消耗、高污染和低产出、低效益、低品质的传统发展方式的系统反思。然而，生态文明建设不是不要发展，而是要高产出、高效益、高品质的发展。发展也不仅仅是指经济发展，更不能简单地等同于GDP增长。资源节约、环境保护、生态保育、科技创新、文化繁荣和社会进步等都是发展的重要内容。“绿水青山就是金山银山”，破坏了绿水青山的金山银山，宁可不要；以贫困地区人身健康为代价的发展，宁可不要；损害贫困地区根本利益的发展，宁可不要。

因此，应尽快促进四川连片特困地区转型发展，不要走先污染后治理的老路，应以新型工业化、新型城镇化建设为契机，重点强化经济、产业发展的绿色性，充分挖掘连片特困地区有各自特色的绿色资源，形成持久发展动力。

——聚焦理念引导，重点强化文化性。绿色减贫强调在发展中要尊重自然、顺应自然、保护自然，特别强调转变发展理念，同时也强调体制创新、机制创新、科技创新，强调转变生产方式和生活方式，要求从每个人做起、从现在做起。四川连片特困地区要实现绿色减贫，就必须将相关理念和顶层设计相融合。特别是在发展观念、环境意识上，需要落实到每个公民、每个家庭、每个单位、每个组织的资源节约、环境友好、生态保育等行为上。将生态文明建设理念、可持续发展理念，向基层干部、向群众解释，需要基层政府以具体举措贯彻落实，需要基层政府鼓励和引导。只有基层干部、广大群众认识到绿色发展的好处，才能从根本上促进绿色减贫战略的成功实施。

因此，四川连片特困地区绿色减贫不能忽视价值、文化层面的影响，重点应把培育绿色发展和生态文化作为重要支撑，将绿色发展、生态文明纳入社会主义核心价值体系宣传当中，加强绿色发展、生态文化的宣传教育，倡导勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，提高全社会生态文明意识。

——聚焦脱贫奔康，重点强化包容性。四川连片特困地区能否全面建成小康社会关键在贫困地区、贫困人口能否脱贫，而连片特困地区脱贫关键在于将绿色发展与包容性减贫相结合，走包容性绿色发展的脱贫之路。包容性绿色发展是通向可持续发展之路，其本质是强调机会平等的增长，为贫困人口创造越来越多的机会，为贫困人口提供创造或提升其能力的方式，为贫困人口提供免遭暂时或持久的生计损失的方法。只有使绿色发展的成果为贫困地区、贫困人口共享，才能进一步坚定四川连片贫困地区绿色发展的道路。现行资源开发机制的不公，客观上导致了资源开发过程中利益分配的失衡，积极创新收益补偿机制，建立健全资源补偿制度，完善税收制度，是实现绿色减贫的关键一步。

因此，四川连片特困地区绿色减贫必须强化绿色发展的包容性，通过减税和加大税收返还力度，增加中央政府对资源所在地的地方政府以及居民的经济补偿；建立自然资源的折旧补偿制度，避免资源在开发与利用过程中的流失和消减。通过建立资源耗减及补偿账户，加大对资源开发与利用企业的资源折旧与耗减核算，实现资源的资产化管理，帮助片区将“资源优势”转化为“经济优势”，使资源收益实现共享，最终在各贫困片区内实现包容性发展。

——聚焦公共服务，重点强化内生性。绿色减贫之所以有利于四川连片特困地区持续、稳定脱贫，关键在于其可持续发展成果的共享，而共享机制中的公共服务机制尤为关键。特别是就目前连片特困地区脱贫障碍来看，急需提升的公共服务是教育和基础设施建设。一方面，需要广泛宣传各片区农户脱贫致富的典型，让其他贫困户从身边那些脱贫致富的农牧民身上寻找自己贫困的原因，找到一条适合自身“发家致富”的道路，實现扶贫工作从“要我富”到“我要富”的转变，从根本上激发贫困人口的内生动力，增强贫困人口自身的“造血功能”。另一方面，要高度重视片区与发达地区交通联通以及区域内部交通网；注重继续实施投资基础设施建设的政策，在片区内修建通县公路、通乡公路和村村通等，实现区内部经济一体化，降低区域内部以及与发达地区间的交易成本，为片区脱贫攻坚奠定坚实基础。

因此，四川连片特困地区绿色减贫应重点瞄准公共服务，特别要注重政府政策调控与服务，将生态补偿等绿色经济成果转化为良好的公共服务，特别是要提升教育与基础设施建设水平。