关于政府投资项目工程造价管理的相关思考

涂义斌+桂兴志

摘 要 从我国政府投资工程造价管理实践来看，经过多年发展，积累了大量实践经验，造价管理水平有很大提高，但暴露的问题依然不少，工程投资控制“三超”问题仍然严重。需要加强研究，改善政府投资项目工程造价管理现状，提高政府投资项目工程造价控制能力，严格控制工程造价，节约政府投资和提高政府资金的使用效益。

关键词 政府投资项目 工程造价 管理

中图分类号：F830.59 文献标识码：A

0引言

政府投资项目，是经政府批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目，由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，因而它具有与一般投资项目不同的特点。如大多数集中在为社会发展服务、非盈利的公益性项目，项目投资大、风险大、影响面大，有更严格的管理程序，项目更容易受到社会各界舆论的关注等。这些特点决定了政府投资项目工程造价管理也表现出与一般工程项目的不同之处，如从促进经济与社会和谐发展出发，更注重社会及环境效益的评价；造价管理内容复杂，要求高；重视项目的前期、后评价工作；重视项目从立项到竣工验收的全过程计划管理；造价管理工作更加强调规范性等。近年来，随着我国经济的不断发展和人民生活水平不断提高，政府对道路、桥梁、大型体育场馆、机场等公共设施的投资比例也在不断扩大，政府投资项目资金投入越来越多，项目工程造价管理备受社会各界关注。

1政府投资项目工程造价国内外管理实践与发展

工程造价管理作为直接为提高工程效益服务的手段，在建设工程项目管理学科中发展最快，它体现了人们追求项目效益和效率的管理宗旨。西方發达国家十分重视工程造价管理，普遍以政府投资项目为工程造价管理的重点，无论是理论还是实践都取得了令人瞩目的成就。尤其是英美工程造价界的学者和实际工作者于20世纪80年代初期，提出并创立了在工程造价领域具有重要影响的全生命周期造价管理模式，它采用综合集成方法，重视投资成本、效益分析与评价， 从建设项目全生命周期（包括建设前期、建设期、使用期和翻新与拆除期等阶段）出发来考虑总造价最小而总价值最大的问题，以达到项目建设成本和运营成本最优从而实现利益最大化。在政府投资项目工程造价管理方面，西方各国各有特色。美国对政府投资项目工程造价的管理属于建设工程全过程价格的综合管理范畴，除了全过程控制工程造价，还在政府部门设立监督审查机构，对变更费用等进行审查控制，确保项目成本不突破审批的总额度。日本政府投资项目造价管理的最大特点是实行“量、价分离”的计价模式，政府制定有一整套工程计量和计价标准，在政府投资项目中广泛使用。英国实行工料测量师制度，工料测量师主要负责整个工程中与“数量”有关的工作，包括整个工程工程量的计算与核算，对工程收支的管理与控制等，其工作类似于我国的造价工程师，但其方法和具体操作又有明显区别。目前工料测量师的职能已发展到对工程建设的全过程进行造价成本控制，和建筑师、工程师并列，并相互影响，相互制约，发挥着不可替代的积极作用。

我国政府投资工程造价管理长期以来都是采用概预算定额管理制度，自20世纪90年代始，才逐步转向“量、价”分离管理模式，并逐步实现了以市场机制为主导，由政府职能部门和造价行业管理部门共同协调监督管理的市场定价机制。2003年7月，建设部颁布了《建筑工程工程量清单计价规范》，主要侧重于工程招投标中的工程量清单计价，是我国工程造价管理改革的重要事件。2008年7月，进一步完善了原规范，将其批准为国家标准，强制要求国有资金投资的工程建设项目必须执行，标志着我国建设领域的工程计价方式真正开始与国际惯例接轨。在政府投资项目工程造价管理实践中，目前应用较广的是建设工程全过程造价管理，从决策阶段开始到竣工验收交付使用为止分为六个阶段，即投资估算、初步设计概算、施工图预算、招标合同价、竣工结算、竣工决算。对于国外流行的全生命周期造价管理，我国目前尚处于探索阶段。

2我国政府投资项目工程造价管理存在的问题与对策

我国政府投资工程造价管理经过多年发展，在向国外学习的同时，也积累了大量实践经验，造价管理水平有很大提高，但暴露的问题依然不少，如项目前期工作缺乏深度、对设计重视不足、招投标阶段造价控制不严、施工阶段变更频繁、竣工结算高估冒算等。应采取有效措施，进一步改进和完善政府投资工程造价管理。

2.1将造价控制的重点前移至项目施工前期

首先，重视项目可行性研究。在项目启动阶段，通过对拟建项目的市场需求状况、建设规模、建设方案、建设条件、投资估算、融资方案、经济效益以及可能产生的风险等方面进行全面深入的调查和分析，提出项目最佳建设方案，为项目的决策提供可靠依据。可行性研究必须将投资效益和市场现状作为研究的核心内容，坚持实事求是的基本原则，认真研究技术经济措施，保证项目的安全性和可靠性。其次，通过市场调查掌握详实、充足的数据资料，编制高质量的项目投资估算、初步设计概算、施工图预算，全力推行限额设计，使其在项目设计和建设中真正起到控制总投资的作用。立项、设计等对政府工程造价影响较大，将工程造价的评审工作重心从原来项目竣工后的结算和决算前移至施工前，有利于从源头控制工程造价。

2.2规范政府投资项目招标投标制

一是按照相关法律要求，对工程实行强制性招投标，严格规范招投标程序并加强监管。二是杜绝用初步设计代替施工图招标，违者严厉追责。三是委托具备相应资质的中介机构，按照国家规定制定严密的招标文件，准确编制工程标底并认真审查。四是规定招投标必须在政府设置的专门机构指导和监督下进行，同时规定招标人、招标代理机构、政府管理和监督招投标的专门机构对投标人进行资格预审，并在网上公示。五是针对不同类型的工程，研究探索科学合理的评标办法，以体现合理、公平、充分竞争的原则。

2.3做好施工现场设计变更和签证的监管工作

这是项目造价控制的难点。对与施工现场中的签证管理和变更要监管好，对于发生的变更应严格按照变更程序执行，杜绝施工单位随意变更行为发生。现场签证要随做随签，完善签证手续。在施工过程中要重视对施工合同的管理，通过施工合同约束施工单位行为。

2.4强化竣工结算阶段的造价控制

应对工程决算进行严格把关，督促建设单位、监理单位、造价咨询机构履行好各自职责，强化竣工结算阶段的造价控制。首先要审核竣工工程内容是否符合合同要求，只有工程竣工验收合格，按照合同完成全部工程量，才能够列入竣工结算，同时还要根据合同约定结算方法审核竣工结算，如果发现合同漏洞，建设单位要和施工单位认真沟通。隐蔽工程要重点检查手续的完整性，依据竣工图、设计变更通知、现场签证来进行竣工结算，工程量计算要按照国家统一计算规则进行，根据合同约定和投标计价定额确定定额单价，严格审查避免出现高套、多算、重算。

2.5加强政府投资工程造价管理绩效评价

政府投资工程造价管理绩效评价是根据预先设定的绩效目标，运用科学的评价方法和评价标准对政府财政性支出项目造价管理的经济性、效率性进行评价。评价的内容既包括政府投资工程在建设过程中的造价管理，也包括对各参建主体对落实造价控制目标所采取的行动进行评价。绩效考核结果出来后要落实奖惩，促进各参建方更好地控制项目造价。

参考文献

[1] 吴强.基于审计视域下的工程造价管理和控制[J].江西建材，2017（01）.

[2] 夏光明.政府投资工程造价控制存在的问题及对策[J].审计月刊，2011（06）.