特朗普威胁对钢铁征收关税预示贸易政策大转变

查德·鲍恩

美国总统特朗普在4月20日要求商务部长罗斯对于钢铁进口是否对美国国家安全造成威胁进行调查。

虽然反全球化者可以由此宣称获得了政治胜利，但这将导致预料之外的代价和再分配。

要想理解政府自行启动贸易调查是如何运行的，首先需要了解美国的贸易法及其执行者。美国的贸易法将贸易调查分为四类：反倾销、反补贴、因进口的突然上涨而伤害美国相关产业采取保障措施，最后是以国家安全为由对进口产品实施限制。这些法律由两个机构执行——商务部和国际贸易委员会。该委员会由三名民主党人和三名共和党人组成。

最被频繁使用的法律工具是反倾销，由国际贸易委员会调查产业是否受到伤害，商务部负责调查是否以低价倾销，如果两项都被坐实，美国就会发起新的贸易救济措施。对于反补贴法，两个机构的职责相似。保障措施由国际贸易委员会负责，它来确认伤害是由突然的进口激增造成，而非由自动化、自然灾害、罢工、管理不当等其他原因导致。最后，根据1962年《贸易扩展法》第232条规定，由商务部来调查进口是否会威胁美国的国家安全。

这四项措施都有其重要性，不同的措施可以给总统提供不同的机会。是否征收反倾销税或反补贴税由相关机构完成，从来都不会是总统需要考虑的议程，这两项措施都依照完备的国际规则进行，因此很难将其政治化。保障措施则给白宫留足了政治决定的空间：调查结果出炉后，由总统决定是否采取贸易保障措施。

最后，对进口实施限制的措施可以由商务部长，或者其他政府官员或议员发起调查。对于这项法律，WTO的规则相对来说没有那么清晰。正因为没有明确的指导方针，以国家安全为由实施进口限制就很难被驳回，因此也就容易被滥用。美国依靠该项法律对进口实施新的限制无异于“核弹级选择”，将会危及整个国际贸易体系。

通常情况下，贸易调查由美国的工人、公司或者行业协会发起，从1980年现代美国贸易法律体系建立以来，由他们发起的调查占到99%，美国政府自行开始的调查少之又少，只有19例。最近的一起发生在2001年，同样是在钢铁行业。小布什政府发起了一项涉及进口金额170亿美元的保护措施调查。

总体来说，行业不需要美国政府来替他们发起调查，企业基本上可以自己促成发起调查，而且由政府出面也没有太多帮助到中小企业减少采取法律措施的花费——美国政府问责署的研究显示，采取法律手段的大部分花费产生于调查开始后。实际上，1980年以来政府自行发起的调查看起来是代表了政治上重要的行业中大企业的愿望，这些企业本有能力自己发起调查。

因此，特朗普可能希望以更多政府自行发起的调查在政治上加分，显示他保护了美国的企业和就业。但这种做法可能会要付出代价。

首先，这将带来更多贸易壁垒，殃及美国经济。对钢铁征税将会增加美国制造业者和建筑公司的成本，即使通过此举保住了美国钢铁业的就业，但也是以其他行业的损失为代价。对于其他消费品征收进口税，成本则可能被不平衡地更多转嫁到收入更低的美国人。

第二，可能缺少证据支撑新的贸易保护措施，如果其他国家因此将美国告上WTO则很难应对。这将会弱化美国70多年对国际法的倡导立场，并鼓励其他国家以牙还牙进行报复。

最后，这些措施还可能会让特朗普付出政治代价，可能会引发新一轮对特朗普政府裙带主义的指责。新的贸易壁垒不可避免地会有赢家有输家，输者会质问自行发起调查的决策者们，那些在白宫、商务部或国会的人是否扭曲了游戏规则，以其他美国人的代价，让特定的美国行业或者他们自己的投资受益。

（作者为彼得森国际经济研究所高级研究員，文章节选于其发表在 《华盛顿邮报》上的文章）