创新森林经营生产组织方式尝试购买服务改革研究

刘志强

一、林区森林经营生产组织方式现状

（一）林区森林经营生产组织方式

林区森林经营工作实行计划管理。即林管局根据各林业局提报的计划建议指标和国家下达的计划任务统筹安排，向各林业局下达生产计划。林业局将森林经营计划分解落实到各林场、工队。森林经营作业经三级检查验收，由林管局出具收买文件，下拨资金。森林经营实行目标责任制，完成规模与质量是兑现林业局经营目标的主要指标。林区森林经营生产组织方式多为以林业局为森林经营项目实施单位，以林场营林工队为实施主体，其他有一定生产能力的基层单位和机关科室共同参与的方式来完成森林经营任务。

（二）现有森林经营生产组织方式分析

现有森林经营生产组织方式以营林工队作为实施主体，作业队伍相对稳定，技术培训到位，有利于专业队伍建设，便于统一管理、统一指挥，适合开展大规模集中作业。但计划管理和行政管理多于市场化管理，缺乏市场竞争机制，不利于提高作业质量。

二、创新森林经营生产组织方式

林区曾先后开展过森林经营生产组织方式创新，如克一河林业局于2006年開展木材生产工队统一由林业局生产指挥中心管理，减少了林场管理生产这一层次，提高了木材生产的效益。根河林业局2011年开展的木材生产工程化管理、招投标制改革，减少了中间管理程序和管理环节，提高了生产效率和作业质量。这些尝试为今后的森林经营生产组织方式的创新提供了借鉴。针对林区森林经营现状和国家相关政策，提出以下几种森林经营生产组织模式：

1、林业局—林场—森林经营专业队模式

在林业局各林场中，组建以营造林、森林抚育、母树林经营等作业为特长的森林经营专业队。以承包经营的方式，承担林业局森林经营任务。林业局森林经营管理部门、林场作为质量管理和生产组织部门对森林经营任务完成数量与质量负责，森林经营工队以完成数量和质量作为其兑现合同的依据。此模式是现有森林经营生产组织模式的延续，优点在于有利于发挥林场组织生产作业的特长。

2、林业局—林场—森林经营管护队模式

以林场为单位，整合森林经营和森林管护队伍，采用管护所+段队+班组+个人的生产组织方式，进行森林经营和管护承包经营，负责责任区内一切生产管护经营活动和林下资源开发利用。此模式将森林管护、森林经营、森林防火、林下资源开发有机结合，有利于提高职工经济收入，保障生态建设成效和生态安全等。

3、林业局—森林经营专业队模式

在林业局中，将从事森林经营工作人员进行整合，按照专业能力、技能水平和技术特长从新分配，组建各具特长的森林经营专业队，隶属于林业局森林经营处管理。各森林经营专业队采用招投标或承包方式，承担林业局森林经营任务。将原各林场技术管理人员充实到森林经营处，负责生产组织和技术管理，模拟采用监理制方式对森林经营活动进行管理。此模式是引入市场机制，实行森林经营活动工程化管理，开展森林经营向社会购买服务的初始阶段。

4、林业局—内部森林经营公司

根据事企分开、管办分开的原则，将森林经营管理职能和生产组织经营职能彻底分离，在林业局设立精简高效的森林经营管理机构，负责森林经营管理工作。将原从事森林经营工作的职工整合起来，组建专业化的森林经营公司。以定向委托、招投标方式将森林经营项目和任务交给森林经营公司完成。明确林业局（建设单位）、管理职能部门或委托第三方（监理单位）、森林经营公司（承建方）相关权利义务，理顺相应职能、责任，通过激励、竞争，科学高效、保质保量地完成森林经营任务。此模式是引入市场机制，实行森林经营活动工程化管理，开展森林经营向社会购买服务的过渡阶段。

5、林业局—社会森林经营公司

国有林区深化改革若干年后，精简高效的国有森林资源管理机构得以形成，林区职工已完成转岗就业，各类市场化、专业化的森林经营公司蓬勃发展。在此情况下，林区森林经营任务可全面面向社会购买社会服务。

三、自治区政府购买社会服务相关政策

2014年7月，自治区人民政府办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，对政府购买社会服务提出实施意见。

（一）购买社会服务重要性

政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。推行政府向社会力量购买服务，是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，提高公共服务水平和效率具有重要意义。

（二）总体要求

1、购买社会服务基本原则。 积极稳妥，有序实施；科学安排，注重实效；公开择优，以事定费；改革创新，健全机制。

2工作目标。 “十二五”时期，政府向社会力量购买服务工作在全区逐步推开，统一有效的购买服务平台和机制初步形成，相关制度法规建设取得进展。到2020年，在全区基本建立较为完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。

3、实施步骤。 按照“一年试点、两年扩面、四年推广”的步骤，稳步推进政府向社会力量购买服务工作。

（三）规范有序开展政府向社会力量购买服务工作

主要对购买主体、承接主体、购买内容、购买机制和程序、资金管理、绩效管理等进行明确规定。

四、林区尝试购买服务改革

（一）模拟政府购买社会服务

根据自治区《实施意见》关于购买主体、承接主体、绩效管理等方面规定，目前，内蒙古大兴安岭林管局及所属林业局不具备购买主体要求，各林业局森林经营专业队和内部森林经营公司也不具备承接主体要求，林区没有形成市场化运作的中介公司以开展第三方监理评审森林经营项目社会服务绩效。现阶段，只能模拟向社会购买服务方式实现森林经营建设任务。

（二）购买社会服务事项

中共中央国务院6号文件提出，“创新林业生产组织方式，造林、管护、抚育、木材生产等林业生产建设任务，凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买”。现阶段，结合林区实际，按照有利于转变政府职能，只适合在个别林业局，拿出小部分森林培育补植补造任务，面向林业局内部森林经营专业队，模拟开展向社会购买服务试点。

（三）开展购买服务试点

1、試点林业局选择和开展时间

中央6号文件要求，国有林区改革应选择部分工作基础条件较好的国有林业局先行试点，积累改革经验，再逐步推广。购买服务试点选择在国有林区改革试点林业局，暂定2016—2018年开展购买服务试点。

2、编制和审定购买服务计划

试点林业局作为购买主体应当根据森林培育补植任务情况，拿出20%任务量作为年度购买服务计划，报林管局财政部门审定。

3、制定实施方案 公开购买服务信息

试点林业局在购买服务计划经林管局财务部门核定后，制定政府向社会力量购买服务具体项目实施方案。并通过本局门户网站、电视台，向林业局内部森林经营专业队和全民职工公开需要购买服务项目的资金安排、服务标准、评价方法等内容。

4、招标承接主体 合同签订及备案

试点林业局采用招标方式，在林业局森林经营专业队确定承接主体。试点林业局要及时与所确定的承接主体森林经营专业队签订购买服务合同，明确购买服务的期限、范围、数量、质量、价格、绩效目标等要求，资金结算方式、违约责任等双方的权利、义务事项。

5、履约管理

试点林业局要加强履约管理，督促承接主体严格履行合同，同时，应及时了解掌握购买项目实施进度情况，开展相关调查，并根据实际需求积极帮助承接主体做好技术指导服务、苗木准备运输等协调工作，确保补植补造任务的按时完成，并保证服务数量、质量和效果。

6、资金支付

承接主体实施合同约定的服务事项后，试点林业局业务管理部门应及时组织对合同履行情况进行检查验收，并根据合同约定，按照现行的财务管理制度，办理资金支付。

7、绩效评价

项目实施完成后，试点林业局要围绕购买计划、合同要求，及时完成对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效的考核评价，评价结果要及时向林管局报告，并作为以后年度编报购买服务计划和选择承接主体的重要参考依据。