有关“配套立法”的文献综述

摘 要：“配套立法”现象在法的贯彻和实施过程中越来越普遍，但目前法学界有关“配套立法”的研究甚少，在“国家哲学社会科学学术期刊数据库”中检索“配套立法”文献共32篇，在“中国知网”中检索配套立法文献共20篇。其中有学者对“配套立法”的含义、特点进行了辨析；有学者结合《民族区域自治法》、《监督法》、《食品安全法》、《环境保护法》等对配套立法的具体实施进行研究。总而言之，“配套立法”迅速发展，并逐步走向制度化、法制化，我国法学界应当加强对“配套立法”相关理论研究，为建设中国特色社会主义法治国家添砖加瓦。

关键词：配套立法；职权立法；行政立法

一、配套立法的含义

长期以来，“配套立法”并不是严格意义上的法学术语或法律术语，但是随着社会的不断发展，配套立法现象在法的贯彻与实施中所发挥的作用愈发重要。所以，近年以来“配套立法”这一概念有成为法学术语的倾向。

现在，国内学者对于“配套立法”的概念有一个通说就是：“其旨在描述和研究国务院等有关国家机关根据法律条文的明确规定，为保证该法律的有效实施而对其中不具有可操作性的原则性规范或概括性规定予以细化而制定的法规、规章和其他的规范新文件。配套立法具有两个基本构成要件：一是作为上位法的法律中要求配套立法的条款，二是根据法律的配套规定所制定的下位法文件。”

二、在我国关于“配套立法”含义的几个争议焦点

1.“配套立法”是否属于授权立法

有学者认为“配套立法”属于授权立法中的“法条授权”方式，并使用“职责立法”来指代根据某个法律、法规的规定而存在的立法，其目的是要贯彻实施这些具体的法律、法规，它的存在意味着有关主体具有某种职责或义务。通常意义上，我们所说的授权立法，就是立法机关授权有关国家机关依据所授予的立法权进行立法的活动，其中“法条授权”是指立法主体在其所制定的规范性法律文件中，以法条的形式授予有关主体制定有关规范性法律文件的权力。而这钟法律文本中的“配套条款”在法理学上被称为“委任性规则”，即没有直接确定行为规则的内容，而是委托某一专门机关制定具体内容的法律规则。

持不同观点的学者认为，我国法学界对授权立法的涵义存在误读，以至于把法条中授权其他机关制定实施细则、办法等的立法现象（法条授权）视为授权立法。他们认为“法条授权”与“授权立法”两者在原意、基础、目的、方式、对象、使用频率上有很大的不同，固认为法条授权的情况不属于授权立法，那配套立法显然也就不属于授权立法。具体来说，在我国，国务院等一些行政机构的立法权有明确的宪法依据，不需要法律的特别授予，当法律条款授权这些主体制定实施细则和办法时，其本身已经具有立法职能，并不是通过这个法条授权临时取得了立法权，而法条授权应当仅作为一种特别的指令和要求，督促被授权主体积极履行义务，及时制定配套规定。

2.“配套立法”与“职权立法”、“行政立法”之间的联系和区别

“行政立法”是指特定国家行政机关依准立法程序制定行政法规和规章的活动，“职权立法”是指宪法和法律规定某种国家机关有制定某种规范性法律文件的权力，根据这一职权制定的某种规范性法律文件，就属于职权立法的范畴。有的学者提出三者在概念上有重叠部分，在法的贯彻和实践当中容易出现混淆。行政立法在配套立法中居于很重要的地位，而配套立法和职权立法都有补充完善和细化法律的本意，两者在主体性质和类别上也有很多的相似之处。有争议的地方在于他们之间的区别。有学者认为，两者之间的主要区别在于：一，配套立法必须要在上位法明确授权的情况下，才能进行，而职权立法不需要；二，在上位法没有明确授权的情况下，相关主体基于自身立法职权制定的下位法，虽然本身可能属于配套立法，但实质上是取权立法，要注意区分。另有学者认为，两者之间的主要区别在于：一，主题范围不同，配套立法更为广泛；二，行为性质不同，配套立法体现的是职责性，为积极履行职责的行为，职权立法强调的则是职权性；三，能动性不同，配套立法要求法律中的授权性条款明确授权、指示和要求，而职权立法往往可以积极主动的进行。无论如何，“配套立法”和“职权立法”两者之间既存在联系，又存在区别已经成为不争的事实。

三、我国现行法律体制下配套立法存在的问题和不足

1.法律规定过于原则，过分依赖下位法配套

有学者对截止2013年2月现行有效的243件法律进行统计分析，指出现行有效的绝大多数法律都有制定配套立法文件的规定，导致这种情况出现的原因是，现在社会关系复杂多变，许多立法不得不只规定一般原则和主要条款，然后通过配套立法的形式进行补充和协调。

2.配套立法主体之间交叉错位

提出这种问题的学者认为，在配套立法的实践过程中，如果立法的主体发生变化或转移，会导致配套规范的效力等级也发生相应的变化，有时甚至还出现越位、越权的现象。首先，是国务院和部委主体之间的交叉错位。表现为：一，配套立法权在国务院，但国务院主管部门直接越权为国务院配套立法；二，配套立法权在国务院，但国务院只确定大原则或者授权某主管部门，实际由主管部门代替国务院进行配套立法；三，配套立法权在国务院或其某个主管部门，但实践中，配套立法文件往往由国务院与其他中央國家机关或国务院主管部门与其他部门一起制定的。其次，是省级人大常委会与政府主体之间的交叉错位。问题主要表现为本授权省级人大常委会制定配套规定，而其没有制定，最终由省级政府配套制定，这种现象会消弱配套立法的效力等级，并且还属于严重的越位、越权立法。

3.配套立法制定期限较长甚至没有配套

提出这种问题和不足的学者，在对30多年来国务院和国务院部委的配套立法制定期限进行数据统计之后发现，国务院在 1年之内的配套立法数仅占已配套立法数的三分之一，更多的是在1年以上5年以下，有的甚至直接没有进行配套立法。没有配套俗称“空白配套”，许多法律授权一直没有得到落实，配套规定不予出台，大大影响了法律的权威和效力，也影响了法律的执行和实施，会给人民的生产和生活带来极大的不便。

参考文献：

[1]周旺生.立法研究[M].北京大学出版社，2005.

[2]彭真.论新时期的社会主义与法制建设[M].北京中央文献出版社，1989.

作者简介：张晓瑜（1991-），男，汉族，山东东平人，贵州民族大学硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。