政府投资项目代建单位财务能力评价方法研究

刘方才

中南财经政法大学湖北武汉430074

政府投资项目代建单位财务能力评价方法研究

刘方才

中南财经政法大学湖北武汉430074

代建制最早起源于美国，经过多年的发展和实践，代建制模式在美国、日本、德国、英国等发达资本主义国家得到了广泛的应用并取得了宝贵的实践经验。为了克服我国传统的政府投资项目建设模式中存在的职能定位不清、寻租等重大现实问题，国务院于2004年7月颁布了《关于投资体制改革的决定》，决定将工程建设项目代建制这一新型的项目管理模式加以推广，尽快应用于我国非经营性政府投资项目建设中。本文以政府投资项目代建单位财务能力评价问题为对象，提出了具体评价体系和评价方法。最后，对如何进一步发挥财务能力在政府投资项目代建单位评价和遴选中的作用进行了思考并提出了相关建议。

一、政府投资项目代建制的理论分析

(一)政府投资项目产生的经济学分析

从经济学的角度分类，社会物品可以分为公共物品和私人物品。私人物品是指兼有竞争性和排他性的物品，与私人物品相反，公共物品是指具有非竞争性和非排他性的物品。由于非竞争性的存在，个体对公共物品的消费不影响其他个体消费该物品获得的效用；由于非排他性的存在，个体对公共物品的消费不能排除其他个体消费该物品的基本权利。社会生活中，空气、道路、桥梁等大量物品属于公共物品的范畴。由于公共物品性的物品，与私人物品相反，公共物品是指具有非竞争性和非排他性的存在，导致个体向市场提供公共物品的激励不足，通过市场的调节机制远远无法实现该类物品的有效供给，亦即导致了市场在提供公共物品方面的“失灵”。为了矫正市场功能的实效，需要政府以合适的方式介入公共物品的供给。政府投资项目就是政府在一定程度上取代市场职能，提供公共物品供给的有效途径。政府投资项目，是指政府作为投资主体，以政府财政资金作为项目建设资金来源或者以政府财政资金作为项目建设资金贷款利息偿付来源的社会公共项目。政府投资项目是对市场经济的有益补充，是解决市场失灵的有效途径。

(二)传统的政府投资项目建设模式分析

在传统的政府投资项目建设模式中，政府往往既是项目的立项主体和投资主体，同时也是项目的建设主体、项目建设的监管主体和项目的最终使用主体，这种模式的主要弊端在于混淆了“裁判员”和“运动员”的角色，造成政府投资的社会公共项目中存在大量的资金浪费、工程项目质量不符要求，甚至在一定程度上滋生了大量腐败现象。

(三)代建制产生的背景及其内涵

为了克服传统的政府投资项目建设模式的弊端，打破项目投资主体、建设主体、监管主体、使用主体等多个主体集为一体的现象，充分保障政府财政资金的利用效率、保证工程建设项目的质量，国务院2004年颁布了《关于投资体制改革的决定》，决定将工程建设项目代建制这一新型的项目管理模式加以推广，尽快应用于我国非经营性政府投资项目建设中。项目代建制，是指通过招标的方式选择专业化的代建单位，由代建单位作为项目的管理主体，负责项目投资资金的使用情况，设计单位、施工单位的选取，工程进度的监控，工程质量的保证的项目全生命周期管理工作，并最终将工程建设交付最终用户使用的基本过程。由代建制以及单位的功能定位可以看出，代建单位实质是介于政府和项目设计单位、承包单位等项目具体建设单位之间，代建制的引入是对传统的政府投资项目建设模式的重大创新。

(四)代建制模式的宏观绩效和微观绩效分析

在代建制模式应用的微观绩效方面，有利于形成公平有序的市场竞争氛围，通过优胜劣汰，凸显优质企业，淘汰落后企业；有利于促使工程项目代理企业完善组织结构、加强内部控制、增强竞争能力。在代建制模式应用的宏观绩效方面，代建制模式有利于推进政府机构职能变革，使政府职能的发挥成为市场经济的有益补充而不是对市场经济的过多干预；有利于降低项目建设过程中的腐败和浪费，提高财政资金的利用效率和效益。

二、政府投资项目代建单位财务能力的要素

(一)财务能力的内涵

企业财务能力是企业对所拥有的各种的财务资源的综合控制能力。企业财务能力是企业能力系统的重要组成部分，具有以下特征：第一，企业财务能力具有动态性。受制于外部环境的不断变化，企业规模、企业盈利能力等都在不断变化，作为反映企业运行状态的重要因素，企业的财务能力也处于不断的动态演化中；第二，企业财务能力具有整体性。财务能力的高低是企业对财务资源的控制能力，财务报表分析、财务需求预测等财务要素的使用能力，财务资源的配置能力、财务风险的控制能力等各财务能力的综合集成，财务能力的高低取决于上述各能力的高低及其交互影响；第三，企业财务能力具有开放性。作为企业这个大系统中的重要组成部分，企业财务能力与企业的研发能力、营销能力、生产能力等交互影响，如企业财务投入能力的高低在很大程度上决定了企业研发投入能力和研发产出能力的高低，而研发能力决定了企业的盈利能力的高低，进而影响财务能力的进一步发展趋势。因此，企业财务能力的变化，既受自身变化的影响，企业在开放环境中与企业其他各种能力交互作用的结果。

(二)政府投资项目代建单位财务能力的构成要素

根据企业财务能力的内涵，结合政府投资项目代建制的具体情况，本文认为，代建单位的财务能力主要由以下要素构成：

(1)财务资本能力。财务资本能力通常表征为企业资本规模的大小，企业的资产特别是企业净资产越高，表明企业的规模越大。在政府投资项目的代建制模式下，有的投资项目需要代建单位先行垫付资金，有的投资项目需要以代建单位作为主体进行项目融资，政府以财政资金为代建单位的融资进行贴息。从银行等金融机构的角度分析，企业的财务资本能力是其能否从金融机构获取贷款的关键，因此，在代建单位的遴选过程中综合考虑代建单位的财务资本能力具有较高的现实意义。

(2)财务管理能力。财务管理能力是企业一种重要的无形资源，表现为对企业各种财务事项的综合决策能力，对各种财务信息的判断分析能力，对财务需求的预测能力等。在政府投资项目的代建制模式下，代建单位往往取代政府成为了项目资金的管理主体，如何将有限的建设项目资金在设计单位、监理单位、施工单位等不同主体之间合理分配，如何详细审查各主体的财务预算以杜绝项目建设资金的无效使用，如何根据项目工程进度情况以及项目工程质量合理拨付项目资金等，都是对代建单位财务管理能力的考验，为此，只有具有较高财务管理能力的代建单位才能够在满足项目建设要求的前提下实现项目资金的有效和合理利用。

(3)财务协调能力。财务协调能力是企业与债权人、债务人、供应商、用户等各个利益相关方的财务关系处理能力。在政府投资项目的代建制模式下，代建单位需要与设计单位、监理单位、施工单位等不同主体存在大量财务往来。财务协调能力较低的代建单位存在与各利益相关方存在潜在冲突的可能性，进而可能影响工程建设的进度和质量，因此，要求代建单位具有较高的财务关系处理能力、较为明确的财务制度规范化水平、较为灵活的财务制度和较为稳定的与各相关方的财务关系等财务协调能力，也使得财务协调能力成为遴选代建单位的重要考虑因素。

(4)财务风险管控能力。财务风险管控能力是企业防止财务风险发生的能力高低的综合表征。在政府投资项目的代建制模式下，可能由于实际资金需求超出项目前期预算额度的超支风险，代建单位无法及时偿付贷款利息导致的融资能力缺失等各种风险，因此，要求代建单位具有较强的财务风险意识、较为完备的财务风险管理预警体系、财务风险应对策略等财务风险管控能力，为此，财务风险管控能力也是考虑代建单位选取的重要因素之一。

三、政府投资项目代建单位财务能力的评价方法

(一)综合评价方法分析

综合评价是一种重要的系统工程技术，是认识客观对象系统状态的主要工具，是搭建系统分析与系统优化的桥梁，主要通过对对象系统在多个指标的评分和综合形成对象系统的综合评价，并通过比选的方法排定对象的顺序。经过广泛而深入的研究，综合评价方法得到不断深化和发展，先后发展出基于人工智能的综合评价方法（如支持向量机方法、人工神经网络方法、粗糙集方法等）、基于数理统计的综合评价方法（如因子分析法、主成分分析法等）、基于系统工程的综合评价方法（如层次分析法、灰色关联分析法等）。随着研究的深入，在单一评价方法的基础上，基于多种单一方法评价结果的组合评价方法相继提出，进一步丰富了综合评价方法的研究领域和应用范畴。

(二)指标权重确定方法

权重是指标重要性程度的体现，是进行综合评价的基础。层次分析法是一种定性与定量相结合的常用的指标权重计算方法，但是，由于存在计算结果可能存在一定程度的非一致性，导致层次分析法的使用受到一定局限。属性层次模型(Attribute Hierarchy Model，简称AHM)最早由我国程乾生教授提出，是在传统的层次分析模型的基础上开发的一种的新的非结构化决策方法。与层次分析法相比，AHM方法避免了繁冗的计算过程，具有较高的易操作性和更广泛的应用领域。

属性层次分析法应用的核心在于将传统的层次分析法1—9标度下确定的判断矩阵进行转换，转换方法如公式（1）所示：

经过转换后，新的阶矩阵判断矩阵称为属性判断矩阵，应用上述方法，可以得到元素bi的权重属性判断矩阵的优点体现在：由于其具有一致性，因此，不需要计算矩阵的特征根和特征向量，也不需要对矩阵的一致性进行检验。

(三)综合评价值计算方法

综合评价值的计算过程以各指标权重和评价对象在各个指标的得分加权平均计算得出，其中指标权重的计算方法应用属性层次分析法计算得出。

四、政府投资项目代建单位财务能力评价方法的应用

某市政府确定实施科技馆建设项目，为保证项目建设的有效性，采取代建制模式进行项目建设。通过代建单位初审，共有A、B、C、D、E五家代建单位通过审查，进而对上述单位的财务能力进行综合评估。

(一)指标权重确定

通过调研，根据专家意见，应用层次分析法1-9标度确定财务资本能力（X1）、财务管理能力（X2）、财务协调能力（X3）和财务风险管控能力（X4）四个指标的互反判断矩阵，如表1所示。

表1 财务能力评价指标互反判断矩阵

应用公式（1），将表1的互反判断矩阵转化为属性判断矩阵，并根据权重计算公式算得各指标权重。计算结果如表2所示。

表2 一级指标属性层次判断矩阵

(二)计算综合得分

聘请相关领域专家对A、B、C、D、E五家代建单位在四项指标的进行评分，评分采取满分十分制，分值越高，表征在该项指标的能力越高，计算结果如表3所示。

表3 代建单位财务能力综合评价结果

综合评价结果显示，在五个候选单位中，代建单位D得分最高，因此，从财务能力的角度分析，代建单位D具有最高的财务能力，应考虑聘用D单位作为该科技馆建设项目的代建单位。

五、政府投资项目代建单位财务能力评价的延伸思考

(一)强化对代建单位的全方位财务监督。代建制项目通常为政府投资项目，代建单位的财务管理能力直接决定了财政资金使用的有效性。为提高财政资金利用效率，应进一步建立和加强对代建单位的全方位财务监督。首先，应形成对代建单位财务能力的全面监督，监督的内容包括财务预算编制情况、财政资金的使用情况，并以资金使用的具体情况为依据，对代建单位进行一定的奖惩；其次，应建立基于项目生命周期的代建单位审计制度，审计工作应由独立于代建的专业化审计机构负责实施，审计工作应贯穿项目的立项、设计、施工、交付等全生命周期，通过定期和不定期相结合的审计工作对代建单位财务管理中的问题进行及时纠偏。

(二)建立基于财务能力的代建单位遴选制度。财务能力是代建单位综合能力高低的重要表征，应该建立基于财务能力的代建单位遴选制度。首先，应考虑建立专业化的代建单位财务能力评价机构专门负责实施评价工作；其次，应根据工程项目的特点建立适用的代建单位财务能力评价体系，以该体系在代建单位选取中的应用结果作为遴选代建单位的重要依据；再次，根据财务能力评价结果，建立代建单位财务能力的定期发布机制，并将该结果作为代建单位备选库中入库和出库的重要依据；最后，建立和实施代建单位财务能力评价制度的目标不仅在于遴选满足工程建设项目要求的代建单位，也在于通过通过评价工作的实施，为财务能力较低的单位提供改进的方向和路径，从而促进我国代建单位整体水平的提升和财政建设资金的有效合理利用。

(三)进一步完善基于财务能力的激励机制。从信息经济学的角度分析，政府和代理单位之间构成委托代理关系，其中政府是委托人，代理单位是代理人，为了有效解决委托代理关系中代理人的机会主义行为倾向，有必要建立完善的激励机制。在激励机制设计的过程中，首先，对于财务能力较高的代理单位，可以考虑适当提高代理费率；其次，根据财务预算的执行情况，在保证工程项目质量且存在资金结余的情况下，给予代理单位一定的奖励。应用该方式的要点在于激励应该按照工程进度分阶段实施，从而加强对整个项目预算的控制力；最后，激励机制的设计应该坚持奖励与惩罚并举的基本原则，在奖励的同时，明确财务实际执行情况超支、工程进度拖延、工程质量不合格等情况的惩罚措施。

(四)代建单位财务人员素质亟待提高。代建制模式下代建单位的财务管理相对一般工业企业具有显著的复杂性，而我国大多数代建单位以工程技术人员为主，财务人员的综合素质相对滞后于代建制工程模式下的具体要求，这种情况使得对于提高财务人员素质的要求日益迫切。代建单位首先应该提高财务人员聘用的要求，尽可能聘用具有较高财务素质并一定工程建设经验的人员；对于已聘用财务人员，可以通过持续的后续教育、各种形式的交流学习等形式提高财务人员的综合素质。

本文以政府投资项目代建制模式下的代建单位财务能力评价方法问题为研究对象，通过对政府投资项目和代建制的界定，认为财务资本能力、财务管理能力、财务协调能力和财务风险管控能力四个方面是代建单位财务能力构成的关键要素，并以此为基础构建了相关评价方法并演示了方法的实际应用。最后，从强化对代建单位的全方位财务监督、建立基于财务能力的代建单位遴选制度、进一步完善基于财务能力的激励机制和提升代建单位财务人员素质等方面提出了进一步完善代建制财务管理问题的意见和建议。值得说明的是，在上述方法的具体应用过程中，可以根据具体项目情况对评价指标进行相应的删减，也可以对指标体系设置二级指标等进一步细化，以提高评价的指向性和适用性。

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刘方才(1976-)，女，湖北宜昌人，博士，副教授。研究方向：经济管理。