规划环境评价中的环境风险沟通方式和机制研究

丁丹+包存宽+何佳

摘要：现阶段的“邻避运动”和环境群体性事件多由单个建设项目引起，但建设项目此时已经失去了回旋余地，调整空间较大、战略层次高、区域范围广的规划环评又和公众存在距离感。与两者不同的是园区规划环评，其与项目环评相比具有更大的弹性和调整空间，同时比更大范围的规划环评贴近群众。因此，有效的公众参与和风险沟通在园区规划环评中显得格外重要。以工业园区为例，政府、专家、企业、媒体和社会公众等多元主体之间需要基于对工业园区的环境风险感知，通过有效的途径进行信息交换与对话合作，将风险沟通落实到规划环境影响评价中的各个环节。在信任为基础，法律体系为保障，环境教育为辅助的机制下，加强环境信息公开，进行及时有效的双向沟通，减轻或消除公众的担忧，并反馈意见，促使决策者考虑公众立场，唤起公众理性，从而达到社会、经济和环境综合利益最大化的良好结果。

关键词：规划环境评价；环境风险沟通；工业园区；机制

中图分类号：X820.4 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2017）02-0005-09

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.001

近年来，环境风险事故频发，在很大程度上造成了人们对工厂密集的工业园区的恐慌和反对。在风险社会[1]的背景下，健康意识、安全意识和维权意识日趋强烈的人们开始抵制众多建设项目甚至发展为预防性的群体性事件。纵观近几年的环境事件，大多与公众的“邻避运动”有关，而这些冲突往往发生在项目选址或选线上，公众对“邻避”项目的反对意见一旦引起舆论关注，即使其风险已经经过科学评估，最后大多还是会被迫于无奈的政府叫停。这样一来，已经投入大量资金、通过繁杂程序的企业不得不遭受巨大损失，政府决策得不到支持，公信力受损，对于公众来说，失去了原本因为风险项目建设带来的比如交通改善、社区收入增加等社会福利，造成一个“三方皆输”的局面。寻找有效的解决途径和方式将“三输”转变为“三赢”是当务之急。探究导致“三输”局面背后的原因，可以发现环境纠纷和冲突的根源就在于决策层次，建设项目方和当地政府往往在协商一致之后就做出决策，公众参与介入时间晚，意见和建议得不到有效表达和传递，部分公众迫于无奈只好采取抗议的极端手段，使得环境问题成为影响社会稳定的“导火索”[3]。长期以来，我国传统的行政决策模式属于典型的管理主义模式，其结构和程序呈现出封闭性，政府环境决策权与公众参与权利处于失衡状态，缺乏制度化、公开化的利益博弈平台。公众参与的规定在实际实施中难以达到预期的效果，对最终的决策结果无法产生实质的影响，只有遵照服从的义务[4， 5]。相对于公众前期参与不足的建设项目环评，规划环评是在更高的层次上对区域的整体环境影响进行评价。在规划编制过程中，规划环评介入越早越好， 最迟也应在决策做出之前，从决策的源头保护环境，避免因战略性决策失误而导致在规划或计划层次上难以弥补的错误，具有前瞻性，是公眾参与重大决策的有效途径[6， 7]。另外，规划层次可调整的空间、可选择的替代方案、可优化的对策等要远远胜于建设项目环评，决策者可以从众多替代方案中选择一个能够实现社会、经济、环境“三效益”的较佳均衡方案[8]。

虽然《中华人民共和国环境影响评价法》和《规划环境影响条例》都将公众参与作为规划环评中的一个重要部分，《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）也规定了环评中公众参与的方法，并且规划环评在实践中往往呈现较高的公众支持率，然而，依旧不断的环境群体性事件不得不让人质疑作为预防性政策工具的规划环评的有效性。因此，通过公众参与规划环评是解决邻避冲突是规划环评的关键点。工业园区规划作为一类重要规划，开发建设的土地利用规模大、不确定因素多，园区内的众多建设项目之间还存在环境累积影响，环境风险难以把握[9]。正是由于工业园区环境影响的特殊性，使得“非专业”公众眼中的环境风险被无限放大，从而导致了群众集体恐慌和抗拒。接二连三的环境风险事件无不暴露出政府、企业、民众在环境规划政策制定和执行监管过程中的激烈矛盾，公众开始要求获得知情权和参与公共决策的权利，政府也应当思考如何化解公众的“邻避情结”，而规划环评可以在专家与公众、政府与公众之间架起一座沟通的桥梁。这与上个世纪八十年代的美国相似，于是风险沟通开始逐渐成为各方关注的议题[10]。

1 我国规划环评中风险沟通现状

美国国家科学院（the NationalAcademy of Sciences）（1998）对风险沟通的定义是个体、群体和机构之间对风险信息、各方的关注点和反馈进行交流互动，并就政府的风险管理政策和措施进行交换意见[11]。由此可见，沟通的内容不仅包括风险信息本身，还包括各个沟通主体的看法与意见，以及政府应对风险的措施。沟通主体也包括政府、专家、媒体、环保组织和公众。风险沟通在本质上是相互交换的行为，交换方的地位是平等的[12]。风险沟通是进行风险决策的前提条件和必经环节，其功能在于架构起政府与公众的对话平台，形成冲突的“制度内缓解”[13]。政府通过风险沟通调节公众心理，缓解公众焦虑、愤怒的情绪，营造建设性的对话环境；公众通过风险沟通参与环境项目决策，增进政府对公众意愿的考量，同时不断增进自身的公共事务参与能力。在以美国、加拿大为代表的国家中，项目投资者在项目建设前同公众磋商已被视为是环境评价工作中必不可少的一部分。然而，我国规划环评中公众参与程度还远远不足，参与过程中的风险沟通有效性也较低。

本文依据大量规划环评报告，从中选取了位于广西和上海的四个工业园区的规划环评报告书（分别按编号GX1、GX2、SH1、SH2），对其中公众参与专题的调查结果进行了统计分析。四份报告公众参与部分均依照《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发[2006]28号）的要求，采用了发布公告、座谈会、部门调研和发放问卷调查等作为公众参与的方式，报告书上记录的参与途径比较多样化（表1）。

从结果来看，公众对规划项目的支持率均不低于50%，反对率不超过10%，甚至无人反对，似乎是一个非常“美好”的结果。如果所有环评的结果都真正代表了民意，那么频发不止的群体性事件就显得无法解释了。在这些丰富的参与途径和“好看”的数字之下，也许正掩埋着不知合适会爆发的反抗。通过仔细查看报告书中公众参与部分，结合从长期以来的规划环评公众参与状况，可以发现我国现阶段规划环评中风险沟通还存在很多问题：

（1）公众参与形式单一，沟通力度不足

目前环境保护部发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》主要是针对建设项目环境影响评价，没有专门针对规划环评的公众参与管理办法，只有规划环评报告中设置的公众参与专题写明公众参与的方式和结果，规定采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式与公众进行沟通，但实际工作中大部分还是以问卷形式为主，沟通程度不足，且這些沟通途径在环评过程中是否真实有效还有待考究。通过对四个规划项目中接受调查的公众教育程度进行对比，明显可以看出在广西这类比较落后的地区，70%以上的参与调查的公众，其教育程度仅限于初中水平及以下，且职业基本为农民。落后的条件和较低的教育程度导致意识和能力的局限性，这些地区的农民要通过网络、报纸这些途径准确信息的概率非常之低，更不用说用邮件或者电话去反馈意见，因此报告公众参与部分的调查结果都是未接到公众的邮件或电话反馈。除此之外，有限的知识水平根本不足以使他们理解规划项目带来的负面影响，尤其是专业词汇居多的环评报告书，这样一来，即使可以获得规划的信息，也不能保证这些公众可以彻底了解项目带来的环境风险，更谈不上对风险进行沟通。相反，上海社会经济较为发达，参与调查的人群文化程度普遍较高，尤其在SH1工业园区规划环评调查中，占比最高的教育程度为本科及大专以上（包括研究生），达到36.64%。并且，上海地区接受调查的群众职业种类分布均匀，包括机关干部、公司职员等这类文化程度较高的公众，结果表明反对的意见明显高于广西相关工业园区的环评调查。然而，这些反对者的意见最后并没有被采纳。所以即使提出了反对意见，对结果也没有任何影响，公众的意见往往被忽视，得不到有效反馈。

（2）公众参与调查方法问题

除去教育程度和职业特质对调查结果造成的影响，调查方法本身也是有很多问题的，主要体现在问卷问题的设置上。比如在GX2环境影响评价中，发放给普通公众的问卷中并未设置支持或反对园区扩建的选项，只是设置了是否对园区现有规模是否满意的问题，根本无法明确得知公众的意见。这类模棱两可、转移重点的问卷问题是否真的起到了让公众参与、与公众沟通的作用，答案明显是否定的。如此形式化和回避各种真实意见的公众参与根本无法体现这一专题设置的意义，公众完全是被动的，缺乏提出反对意见的机会和途径，而这种受到压制的现象，正是造成群众变得易怒和敏感的重要因素。为了实现充分发挥规划环评的高层次性作用，规划环评实际操作中的公共参与和风险沟通还需要进一步落实强化。

（3）信息公开不足，公开信息质量低

进行有效沟通的前提是得到充分的信息，数量充分和质量更高的风险信息总是在良好的风险沟通中起着重要的基础作用[17]。但是，现在我国公众基本是通过报纸或网络获知与项目相关的信息，而很少来自政府或环保组织的信息。即使政府通过发放传单或者宣讲会的方式向公众进行告知，也是选取一些“内定”的代表，而无法做到所有有利害关系的群众都可以获知[18]。《环境信息公开办法（试行）》是目前唯一的专门针对环境信息公开出台的部门法规，其对政府应依法公开的环境信息进行了明确规定，而各市环保局的网站是目前环境信息的主要发布平台。但从现在看来，我国环境信息公开还存在诸如如信息量少、信息质量不高、更新缓慢等问题，很多网站上公布的大多只是常规信息且信息陈旧，涉及敏感项目的相关信息非常少，并且由于网站设置问题而难以搜索，公众可获取的信息不足，则更容易由恐慌情绪主导，同时也增加了对政府的不信任感。另外，企业对于环境信息的披露也远远不足，并且缺乏信息披露的动力。规划环境影响评价中的信息公开远比建设项目环评中的信息公开复杂得多，其信息公开的主体是政府及其有关部门，信息公开的内容是政府的政务，具体来说就是规划草案和针对规划草案进行的环境影响评价报告书[19]。

总的来说，我国在环评工作中的环境风险沟通现状还处与于一种单向沟通的状态，缺乏公众的主动参与，这种模式遵循DAD模式，即决定、宣布、辩护（decide， announce， defend），很多学者将其称为“技术统治”取向的沟通模式。在这种沟通模式中，以政府和专家代表的权威控制着风险的定义和识别，主要从科学角度出发，向公众进行科学技术信息的单向传递，公众被视为是非理性的，其感受、意见和价值往往被忽略，从而被排除在决策过程之外。单向风险沟通中，公众是被告知、说服、引导和教育的对象，目的是使其按照专家提供的方式理解风险问题或接受某种风险[14]，这种做法不仅不能避免或解决风险冲突，反而由于意见反馈空间被压缩而增加了公众的被忽略感，加剧公众对政府的不理解从而造成“邻避困境”愈发严重。

2 规划环评中的有效风险沟通的机制建立

鉴于我国当下规划环评中风险沟通的低效性，通过公众参与构建有效的风险沟通机制刻不容缓。不同于当下“政府主导—专家评价—公众接受”的机制，规划环评中要建立的是一种双向沟通机制，风险沟通的定位从“应急措施”转变为“防范性”行为，从源头化解邻避运动和群体性事件。相对于“技术统治”模型，双向沟通强调“社会-文化”取向的风险认知论，在该双向沟通机制中，公众对自身利益的维护和对知情权与决策权的诉求得到关注，他们不再被认为是无知和非理性的，风险沟通各方的主体地位是平等的，公众对风险的感知和自身情绪得以充分表达，而政府和专家对风险的客观评估信息和应对风险的技术性措施也可以客观地传达给公众以缓解焦虑，唤起公众理性（具体见表2）。沟通的有效性就在于无论是政府部门或者其它的管理机构，是否能将公众视为伙伴（partner）[15]，而不是决策接受者。政府通过多样化的渠道公布相关信息，主动征求公众意见，征求意见的方式不仅包括内容有限且不易于理解的调查问卷，更应该增加深度访谈的比重，排除公众因文化背景造成的障碍，营造顺畅的沟通氛围，从而更加全面具体地了解公众的真实意见。公众参与时也不再是个体参与，而是有组织地以集体形式参与，降低沟通成本，提高沟通效率。在参与时间上，从决定进行规划开始直至规划审批及后续阶段，都要保持沟通的持续不间断，政府与公众之间的信息与意见交换必须贯穿环评过程的始终。公众不仅可以获得充分的信息，也能对政府行为进行监督，表达不同的意见，真正参与到与自身利益相关的规划决策中去。

除了风险沟通的具体细节和内容，沟通中各参与主体之间的关系也决定了沟通有效性的高低（图1）。规划环评中除了政府、专家和公众是参与的主体，环保NGO与媒体的加入也对风险沟通和整个规划环评的实施效果有着很大的促进作用。环保NGO作为一个组织，可以更加专业地帮助公众反馈意见，媒体营造的舆论氛围也可以更加有力地传达公众的声音，同时媒体也是政府与环保NGO之间的“传声筒”。另外，媒体对于环保NGO的正面宣传有利于NGO组织发展环境的建立，NGO可为媒体提供有效的环境信息，两者都对政府起着监督作用，对政府决策的制定产生影响。

构建风险沟通的模式之后，将其与规划环评实施过程结合起来，让风险沟通落实到规划环评中的每一个步骤中，风险沟通才能具有实践意义。2014年《规划环境影响评价技术导则总纲》（H J 130-2014）中將规划环评流程大致分为四个部分：规划纲要编制阶段、规划研究阶段、规划编制阶段和规划报批阶段。公众参与部分的工作是包含在规划研究阶段的后期到报批阶段，在规划纲要阶段是缺位的。规划纲要编制阶段的工作是收集相关法律法规和政策的资料，以及到现场勘查，进行初步分析，识别主要的环境影响和制约因素。现状勘察阶段提供了一个很好的与规划区周围的民众沟通的机会，并且在规划开始之初就与公众有很好的交流，那么接下去的工作也会更加顺畅，然而这一阶段的现场勘查只是对自然资源环境的状况进行调查，而没有调查社会公众的意见情况。在美国，环境质量委员会根据《国家环境政策法》于1978年发布的《国家环境政策法实施条例》详细规定了环境影响评价的实施程序，包括环境影响评价的公众参与程序。在参与评价的阶段上，《条例》规定联邦主管机关一旦决定进行环境影响评价，在范畴界定之前就应在联邦公报上刊登通告，作为范畴界定过程的一部分，联邦主管机关应当邀请受影响的联邦、州和地方机构，受影响的印第安部落、提议行动的敌对者和其他相关利害关系人的参与，征询他们的意见，美国公众参与环境影响评价的阶段比较早且贯穿于整个评价阶段[16]。而在我国，《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》只要求规划编制部门在规划编制过程中进行环境影响评价，并未对早期介入的方式做出任何规定，规划环评经常滞后于规划过程。由于规划环评介入较晚，早期阶段公众参与不足，评价内容难以完全反映公众的真正关心的内容。因此，需要在规划环评过程落实风险沟通，自上而下的主动沟通和自下而上的主动反馈相结合，在环评的各个阶段采取不同的方式进行充分有效的双向沟通。这个过程中，需要尽早发布信息，使观众尽早参与并且贯穿整个规划环评过程，持续不断地进行交流和协商。为了在规划环评中实现有效的双向风险沟通，根据《环境评价技术导则》中规划环评的四个阶段，分别采取措施（图2），以保证双向沟通在程序上的有效性：

1）决定进行规划环评之时：通过各个途径和媒体公布规划项目信息和预测的风险信息，其中必须有一种是固定且为公众所熟悉的。除此之外，在现场勘查阶段走访附近社区和居委会，告知将要进行的规划项目内容，直接面对面沟通，征询公众意见，获取公众及时和真实的反馈。

2）大纲编制阶段：组织公众代表进行大纲评审，在大纲评审会的过程中对沟通内容进行录音、录像等途径对各方意见进行有效记录，以便后期作为编制报告书的依据。建立信息交流机构便于政府部门、项目方、环保组织与公众进行持续的交流，通过媒体不断向外公开规划项目进展。确定区域范围后进行走访和问卷调查，开通专家咨询通道，为公众答疑解惑。

3）规划编制阶段：设置公众意见处理体系，有针对性地拓宽信息发布渠道，不仅包括网络平台、报纸等渠道，对于落后地区一些文化程度较低的受影响群众，需要主动访问征询意见，而不是只放出信息做表面文章。对于公众的反馈意见，集中整理并做出及时回应。进一步发布项目信息，提出风险应对和减缓措施，保证主要受影响区域的人群能很方便地获得相关信息，社区召开公众研讨会，专家咨询；与项目方探讨公众意见的采纳，专家对决策的参与；评价单位确定如何采纳公众意见并做出解释，并将采纳意见情况和理由进行公示，随时更新。

4）规划审批及后续阶段：向公众提供规划环境影响评价书全部内容，发布便于公众理解的核心信息，收集各方面公众的评价并做出相应反应，公众意见的采纳与不采纳都应说明原因，然后予以公示。风险沟通是一个持续性的过程，报告书审批通过之后也应继续保留让公众反馈和咨询的平台，以保证信息交流的畅通。

在规划环评的每个阶段都加入风险沟通措施，保证信息的公开透明，拓宽参与渠道使公众尽早参与规划环评过程，将公众的参与和沟通工作做好做实。只有将风险沟通全方位注入规划环评的全过程，让沟通的多方主体充分了解对方的顾虑和诉求，规划项目才能顺利实施，并给政府、企业和公众带来更多的效益。

3 结论与建议

3.1 正确认识认知差异，加强环境信息公开，注重信息公开途径和方式

事实上，有些规划的环境风险并不大或者基本可控，但是抗议事件还是频发不止，究其原因即是相关信息的缺乏造成的盲目猜疑；另外，由于自身认知、知识背景、立场的差异，公众与专家、政府对于风险的定义和感知存在差异，这种差异常常造成公众认为政府忽略自己，专家认为公众难以沟通的互不理解的局面，而这种局面往往与信息流通不畅有很大的关系。因此，需要完善公开的环境信息，保证环境信息的完整性、时效性和可获得性，例如在环保局网站上公布尽可能多的信息，并且对信息进行分类设置在易于查找的版块，以便于公众搜索，并且规定公布的频率和时间，信息内容应描述准确，表达清晰。另外，将项目信息进行公告，在附近居民区分发材料，丰富信息公开的渠道，使公众了解最真实和最新的信息。相对于专业性强、冷冰冰的科学数据，选取公众所关心的风险沟通内容，并以清晰简洁、易于理解的语言将客观的科学结论对公众进行阐释，沟通的效果会更加有效。环境评价报告书的内容也应该尽量以容易理解的语言进行编制和公布。在实地考察或者举行座谈会、走访的时候，配备专家等专业人员进行耐心科普讲解，回答公众的疑问，提高风险沟通内容的可接受度。沟通时，要保持真诚亲切的态度，避免生硬粗暴地对“无知”公众说教和拒绝提问的“通知式”沟通方式[22]。