以开发权交易为基础的宅基地退出补偿方案设计——以皖江城市带为例

徐诗举

（铜陵学院 财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244061）

以开发权交易为基础的宅基地退出补偿方案设计
——以皖江城市带为例

徐诗举

（铜陵学院 财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244061）

土地开发权是国家赋予土地使用者的权利，可以独立于土地所有权而存在，农村宅基地退出的本质是宅基地开发权转移。宅基地补偿的内涵包括宅基地开发权转移收益和地上房屋及其他附着物补偿费。皖江城市带宅基地补偿存在补偿标准偏低、补偿标准不统一和补偿标准缺乏动态调整机制等问题。目前，皖江城市带农村土地交易市场不完善，建议采用基于“市场参照法”的宅基地补偿方案；将来，形成了统一的城乡土地交易市场，再采用基于“区域交易法”的宅基地补偿方案。

宅基地；补偿标准；开发权转移；增减挂钩；皖江城市带

一、问题的提出及相关研究综述

按照《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出的目标，到2020年，我国将转移1亿左右农业人口到城镇落户，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率应分别达到60%和45%左右。但是人口的户籍地与居住地分离，造成农村宅基地大量闲置。同时，城镇建设用地供给不足，导致城市房价过高，进一步降低了城镇化的质量。国土资源部的数据显示，我国农村居民点空闲和闲置用地面积达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1/4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3/4。①参见国土资源部规划司《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》解读之一，http://www.mlr.gov.cn/tdzt/ tdgl/jyjy/zcjd/201410/t20141015_1332337.htm。显然，建立合理的宅基地退出及补偿机制是当务之急。

目前，学界主要围绕宅基地退出的制约因素、补偿方式、补偿标准以及受偿主体等问题进行了研究。例如，刘同山等认为国家法律法规限制了宅基地使用权交易及其价值体现，制约了农户闲置宅基地的有偿退出[1]。魏后凯等认为相对于宅基地换房和宅基地收储方式，市场化交易更能够体现宅基地价值、实现供需平衡，有更好的推广价值[2]。滕亚为认为宅基地退出补偿标准低、补偿标准不统一，降低了农民宅基地的退出意愿[3]。欧阳安蛟等建议以宅基地使用权人放弃宅基地在城镇或社区新村获得相当住房保障为标准[4]。程春丽指出我国农村宅基地退出补偿机制不合理，主要表现在补偿办法由政府单方确定，农民土地发展权没受到保护[5]。徐小峰等主张宅基地的受偿主体只能是村集体和农民，地方政府除按法律法规收取相关税费外不参与收益分配[6]。

其实，当前无论是法律或制度层面，还是宅基地退出的实践层面出现的问题，根源在于没有从理论层面厘清我国宅基地使用权的性质。主张宅基地私有化的观点，实际上是将宅基地使用权混同与所有权，是对集体权益的侵害。而单方面强调宅基地的集体所有权，忽视农民的土地开发权，实际上是又对农民宅基地使用权的无情剥夺。本文将依据土地开发权交易理论界定我国农村宅基地退出的性质，并以皖江城市带为例，研究农村宅基地退出补偿方案问题。

二、宅基地退出的本质是宅基地开发权转移

（一）宅基地是被赋予了土地开发权的集体土地

土地开发权是国家赋予土地使用者的权利，可以独立于土地所有权而存在。一个完整的土地开发权力包括确定土地的使用性质和开发强度两个要件，决定了土地价值的大小。《宪法》第十条规定城市的土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。同时，规定宅基地等也属于集体所有。显然，《宪法》关于城市土地和农村土地的划分，事实上就是国家对土地的分区管制。除了出于生态和文化保护意图的禁止开发区以外，国家对城市地区一般赋予较大的土地开发权，比如城市工业、商业、居住性开发用地以及城市公共性开发用地等。与其相反，农村土地的开发权要受到严格限制，主要用于农林牧渔业，但是为保证农民正常的生产生活需要，还要对一些农村土地赋予一定程度的开发权，比如农村宅基地、公共用地和集体经营性建设用地等。因此，农村宅基地本质是国家赋予了农民一定土地开发权的农村集体土地。然而，与农村公共建设用地和集体经营性建设用地的土地开发权属于集体所有不同，宅基地的开发权是国家为了保障农民基本生活而赋予其的居住性建筑权力，在市场经济条件下，寓于宅基地之上的宅基地开发权理应属于农民个人所有的一项财产权利。可以用等式表达为：耕地+宅基地开发权=宅基地。其中耕地属于集体所有，宅基地开发权属于农户所有。

（二）宅基地退出的本质是宅基地开发权转移

土地开发权作为变更土地用途的权利，它可以从土地产权束中分离出来并让渡给他人[7]（Ralph Henger and Kilian Bizer，2008)。土地开发权可以从被设计为发送区的地块上分离出来，并转移到被定义为接受区的另一地块上使之获得更大的开发强度，发送区在出售或转让这种财产权利之后，通常会受到严格的开发限制[8]（John C. Danner，1997）。显然，宅基地退出应该是退户农民将复垦后的土地无偿退还给集体，但是原先国家赋予其中的开发权或居住性建筑权则属于农民家庭或个人所有。农户可以自愿退出宅基地并将宅基地复垦为耕地，农户仍然拥有并自由处置国家赋予的土地开发权。例如农村拆旧建新的宅基地整治项目中，农户可以利用拆旧区的部分宅基地开发权，在新建区内建设住房，也可以出售拆旧区取得的全部或部分宅基地开发权，到城镇购买住房。宅基地退出家庭只需宅基地复垦成本及相关费用分担，也就是说地方各级政府和任何组织不该参与宅基地退出产生的收益分配。我国的《宪法》《土地法》以及《物权法》等法律都没有提及“宅基地退出”概念，而宅基地退出的本质就是土地开发权转移。

2000年以来，全国各地都纷纷进行各种形式的宅基地退出改革试点，最典型的是浙江嘉兴的“两分两换”（用宅基地换城镇住房，用承包经营地换社会保障）、天津的“宅基地换房”、成都的“三集中”（工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向承包经营户集中）和重庆的“地票交易”等，无论宅基地退出试点农民换回的是住房、实物，还是货币，其实质都是土地开发权转让。然而，从各地的试点情况来看，主要是政府主导的土地发展权补偿方式，导致补偿标准过低，农民退地积极性不高。例如，重庆2010年上半年主城区出让的房地产类用地的平均地价为274万元/亩，重庆市地票交易的平均价格10万元以上，荣昌县补偿给农民8千元每亩，潼南县最高可补偿到1.4万每亩。补偿标准与市场价值相去甚远。①参见滕亚为《户籍改革中农村土地退出补偿机制研究——以重庆市为例》，《国家行政学院学报》2011年第4期。有些地方政府为了取得更多的新增建设用地指标，出现逼农民上楼等严重侵害农民利益的问题发生。市场经济条件下，既然宅基地开发权是国家赋予农民的独立于集体所有权之外的财产权利，农民就应该享有相应的处置权和收益权。宅基地退出的补偿标准应依据宅基地开发权供求竞争基础上形成的市场均衡价格，而不是取决于地方政府或任何组织的意志。当然，宅基地开发权交易不同于一般商品交易，因其涉及耕地保护、城乡建设规划、产业分布以及人口布局等诸多问题，既要保证市场的基础性配置地位，又不能忽视政府的宏观引导作用。

三、宅基地退出补偿的构成及内涵

如前文所述，宅基地退出本质是宅基地开发权转移。因此，宅基地补偿标准应该取决于宅基地开发权交易价格，将农村实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标按照一定的价格出让给建设用地指标不足的城镇化地区，这一价格称之为宅基地开发权交易价格。而宅基地开发权是国家赋予农民的居住性建筑权，因此宅基地开发权转移收益属于农民家庭或个人所有。但是，现实中，宅基地开发权交易价格不等于开发权转移收益，宅基地开发权交易价格中还要做相应的成本扣除，剩余部分才是土地开发权转移收益。首先，要扣除宅基地复垦成本，因为，农村实施土地整治、拆旧建新、土地复垦、土地置换、资金融通、城乡建设用地增减挂钩结余指标交易等工作都需要乡镇政府或者农村集体组织参与，其中会发生一些费用，这些费用在对农户进行宅基地退出补偿之前，应该作为宅基地开发权交易成本予以预先扣除。其次，要扣除对宅基地上的房屋及其他附着物补偿成本，房屋及其他附着物是农户建设投入，因宅基地退出而构成农户的损失，可以参照同时期区县（自治县）人民政府发布的征收农村房屋及其地上构（附）着物补偿标准给予补偿，虽然也应该补偿给农户，但是属于宅基地开发权交易成本的一部分予以预先扣除。

令：每亩宅基地开权交易价格为P；每亩宅基地复垦成本为Cf，其中包括退地工作经费Cf1、工程施工费Cf2、复垦项目融资成本Cf3、其他费用Cf4等；房屋和地上构（附）着物补偿费为Cb；每亩宅基地开发权转移收益为R。

则每亩宅基地开发权转移收益为⑴：R=P-Cf-Cb，其中Cf=Cf1+Cf2+Cf3+Cf4

对⑴整理后得出⑵：R+Cb=P-Cf1-Cf2-Cf3-Cf4

从等式⑵的左边看，宅基地退出补偿为：R+ Cb，即宅基地退出补偿包括宅基地开发权转移收益R和房屋和地上构（附）着物补偿费Cb两部分，但是二者的性质不一样，一般R与宅基地开发权交易价格直接相关，就单个农户而言还主要取决于其腾出的建设用地指标大小，比如，一个退出旧宅基地后还要在新规划范围内占用宅基地的农户，其腾出的建设用地指标就是前者扣除后者差额面积，而一个放弃农村宅基地使用权，直接到城镇购买住房的农户腾出的建设用地指标就是退出旧宅基地的面积，当然对于超过国家规定标准的宅基地应当根据当地具体情况另行考虑。而Cb只与地上房屋和附着物的成本有关，比如对于建筑物可以按照混凝土结构、混砖结构、砖木结构、土坯结构等进行分类，并根据相应的单位面积补偿标准和建筑面积来进行补偿。

从等式⑵的右边看，退出宅基地农户可以取得的总收入为：P-Cf1-Cf2-Cf3-Cf4，即宅基地开发权交易价格P扣除退地工作经费Cf1、工程施工费Cf2、复垦项目融资成本Cf3、其他费用Cf4等宅基地复垦成本以后的所有收入都应该用于补偿退出宅基地的农户，地方政府和集体经济组织都不应该参与其中分配。

四、皖江城市带宅基地退出补偿方案设计

本文以皖江城市带为例，解释以宅基地开发权交易为基础的宅基地退出补偿机制。皖江区域是对安徽沿长江两岸地区的泛称，2010年国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，包括合肥、马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、滁州、宣城、六安（部分）等9个市的58个县（市、区）。①2010年国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，皖江城市带包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、巢湖、滁州、宣城九市，以及六安市的金安区和舒城县，共59个县（市、区）。2011年国务院批复同意撤销地级巢湖市，2015年国务院批复同意将铜陵县与铜官山区合并为义安区，皖江城市带包括58个县（市、区）。皖江城市带将成为临江产业密集带、沿江城镇密集带，建设用地需求量较大，预计2015-2020年城镇建设用地将增加130千公顷，年增长率为10.53%。②根据黄金碧等的研究结果，2015-2020年皖江城市带将新增建设用地1300.46km2，换算约为130千公顷，参见黄金碧、冯长春《基于DEA模型优化的城镇建设用地需求预测——以皖江城市带为例》，《城市发展研究》，2013年第11期，第77页。皖江城市带未利用地面积较小，主要分布在生态环境突出区域，总体质量较差，环境脆弱，适宜开垦土地极其有限。③参见安徽省国土资源厅《安徽省土地整治规划（2011-2015年）》，http://www.ahgtt.gov.cn/zwgk/gkml_show.jsp?row_id=3020 3020000007341。因此，皖江城市带建设用地紧张局面将长期存在。为了解决城镇化建设用地指标不足的矛盾，2013年《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（皖政〔2013〕69号）提出探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制，实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用。各地也都想利用城乡建设用地增减挂钩结余指标，通过城乡土地置换等方式，增加城镇建设用地供给，但是因宅基地退出补偿问题，农民退出宅基地积极性不高。以下将针对皖江城市带宅基地退出补偿存在的问题，提出相应的解决方案或对策设想。

（一）皖江城市带现行宅基地退出补偿存在的问题

目前，皖江城市带宅基地退出补偿主要存在补偿标准低、标准不统一和准缺乏动态调整机制等问题。具体情况如下：

1.补偿标准偏低。以宁国为例，该市位于皖江城市带东南部，属于宣州市管辖的一个县级市，紧邻浙江，县域经济较为发达，外出务工人员多，目前有闲置宅基地2200余亩。根据该市2013年推出的《宁国市农村宅基地退出办法（试行）》规定，法定面积范围内的宅基地退出每亩补助4万元～6万元，超出部分每亩补助2万元～3万元。但是，相对于日趋攀升的城市房价，每亩最高补偿6万元，在城里买不到10平米的房子，因为补偿标准过低，农民退出宅基地意愿低，《宁国市农村宅基地退出办法（试行）》至今尚未能有效付诸实施，实际处于搁浅状态。

2.补偿标准不统一。由于缺乏国家层面补偿政策和依据，各地制定的宅基地退出补偿标准悬殊很大。例如，宣州区与宁国市交界，根据宣州区政府2009年印发的《宣州区新农村土地整治项目房屋及附属物拆迁补偿和安置暂行办法》的规定，宅基地置换成本原则上应控制在3.5万元每亩，验收完成后按5000元/亩予以奖。也就是说到农户手中，每亩补偿标准要远低于4万元每亩。繁昌县位于皖江城市带中心位置，隶属于芜湖市，根据2010年该县《关于新港镇土地整治整村推进工作实施方案的批复》，对于退地农民的房屋及其他附着物按照当地现行集体土地上拆迁补偿标准执行，再对每人一次性补助3000元，除此以外没有任何优惠政策及相关待遇。不仅皖江城市带区域内个县市区之间宅基地退出补偿标准差异较大，与省外相比差距更大。例如，2010年陕西省《关于举家进城落户农村居民退出宅基地、承包地实施办法》规定退地补偿最多为每亩22万元～25万元，其他地区为14万元～16万元；重庆市2010年《关于规范地票价款使用促进农村集体 建设用地复垦的指导意见（试行）》规定每亩退出宅基地补偿不低于9.6万元；而2013年《南京市农村宅基地有偿退出与利用暂行办法》规定宅基地退出补偿标准是参照当地同期集体土地房屋拆迁补偿安置标准执行。显然，补偿标准不统一、差距过大，会降低补偿标准较低地区农民退出意愿。

3.补偿标准缺乏动态调整机制。仍以宁国市为例，该市2013年制定退出宅基地每亩最高补偿6万元，当时省会合肥房价是均价4500元左右每平米，目前合肥市房价均价是20000元左右每平米，但是当地宅基地退出补偿标准依然没有相应调整。目前，很多农户在城市已经有稳定的收入和固定的住所，宅基地已经不是其“安身立命之所”，但是进城农户宁愿让宅基地闲置，也不愿意按照现在的补偿标准退出，而是期望将来政府会出台新的补偿政策，取得更高的收入补偿。显然，缺乏有效的宅基地退出补偿的动态调整机制，也是制约农村宅基地退出的重要因素之一。

由于宅基地退出补偿政策是由地方政府制定，或者说宅基地退出补偿标准决定于行政机制而非市场机制，最终导致农村集体经济组织和地方政府直接或间接参与了宅基地开发权交易收益的分配，造成退出补偿标准过低或其它侵害农民利益的问题出现。一方面，地方政策直接规定集体经济组织参与宅基地开发权交易收益的分配。另一方面，宅基地退出补偿标准由地方政府制定，而腾出的建设用地指标又由地方政府支配使用，宅基地补偿标准低的本质就是地方政府变相参与了宅基地开发权交易收益的分配。

（二）皖江城市带宅基地补偿方案设计

由于皖江城市带农村土地交易市场平台没有建立，尚未形成完善的宅基地开发权或“地票”交易市场，建议皖江城市带宅基地退出补偿方案分两步走。为此，我们设计两个方案：一是在目前农村土地交易市场不完善情况下，城乡建设用地增减挂钩结余指标只限于本县市区行政范围内调剂使用，适合采用“市场参照法”下的宅基地补偿方案；二是在将来皖江城市带统一的农村土地交易市场形成的情况下，城乡建设用地增减挂钩结余指标可以在皖江城市带范围内跨区域交易使用，适合采用“区域交易法”下的宅基地补偿方案。

方案一：“市场参照法”下的宅基地补偿方案

目前，安徽省城乡建设用地增减挂钩结余指标只限于本县市区行政范围内调剂使用，皖江城市带尚未形成统一的宅基地开发权交易市场，宅基地开发权交易价格无法直接通过市场竞争机制表现出来。但是，农村宅基地开发权一旦转化为城镇建设用地指标，其价格应取决于城镇建设用地供求关系，进而与城市土地交易价格之间存在正向比例关系。建议参照农村宅基地开发权交易市场比较成熟的省市的经验数据，根据其宅基地交易价格与城市住宅土地交易价格之间的比例关系，推算出皖江城市带各县（市、区）的宅基地开发权交易价格。由于重庆市2008年12月农村土地交易所就挂牌成立就开始了城乡建设用地增减挂钩腾出的指标交易，又称“地票”交易，宅基地开发权交易市场较为成熟。为此，建议参照重庆市“地票”交易价格与同期住宅用地价格之间比例关系确定皖江城市带宅基地开发权交易价格。

首先，重庆市“地票”交易价格与其同期城市住宅用地价格之间比例关系，简称之为“地票地价系数”，“地票地价系数”可以用重庆市一定时期“一篮子”每亩“地票”交易价格与“一篮子”每亩城市住宅用地交易价格之间之间的比值表示。K表示地票重庆“地票地价系数”、cdi表示重庆市某块“地票”平均每亩交易价格、cti表示重庆市某块城市住宅建设用地平均每亩交易价格，则“地票地价系数”K可以表示为：

其次，确定皖江城市带某县（市、区）“一篮子”城镇住宅建设用地平均每亩交易价格S，用wti表示皖江城市带某县（市、区）某块城镇住宅用建设地每亩交易价格，则其“一篮子”城镇住宅建设用地平均每亩交易价格S表示为：

于是，皖江城市带某县（市、区）每亩宅基地开发权交易参考价格P为：

最后，按照前文每亩宅基地复垦成本Cf包括退地工作经费Cf1、工程施工费Cf2、复垦项目融资成本Cf3、其他费用Cf4等。则农户平均每亩宅基地退出补偿额B为：

当然，在整村或成片宅基地拆旧新建项目中，因为各户房屋及其他地上附着物建筑成本不同，实际分配到各个农户的每亩宅基地退出补偿标准有差异。

方案二：“区域交易法”下的宅基地补偿方案

2013年《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》提出要逐步建立统一的城乡土地交易市场，推进城乡统一的土地交易市场门户网站和交易平台建设，农村宅基地开发权将会被逐步纳入城乡统一的土地交易市场。因此，统一的城乡土地交易市场建成以后，农村宅基地开发权直接上市交易，上述的“市场参照法”确定宅基地开发权交易价格就可以被实际的市场交易价格取代。需要特别指出的是，目前皖江城市带城乡建设用地增减挂钩腾出的指标只限于在本县（市、区）内调剂使用，但是，皖江城市带区内各个县（市、区）之间建设用地供需差异很大。根据《安徽省主体功能区规划》，皖江城市带58个县（市、区），其中29个属于重点开发区，29个属于的限制开发区（参见下表）。根据主体功能区功能定位，重点开发区是人口、经济的主要集聚地，2016年合肥、马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、滁州和宣城等8个皖江城市纳入《长江三角洲城市群发展规划》，将会进一步加剧皖江城市带重点开发区的29个区县城镇化建设用地供求矛盾。同时，皖江城市带29个限制开发区分布在江淮丘陵、沿江平原、大别山区以及皖南山区等国家级或省级农产品主产区或重点生态功能区，将有大量农业剩余劳动力和生态超载人口转移到城镇化地区，会出现大量宅基地闲置。根据笔者的测算，建设将皖江城市带29个限制开发区的64.83千公顷建设用地指标转移给29个重点开发区，就可以实现皖江区域城乡建设用地最优配置①详见许宗凤、徐诗举《皖江城市带城乡土地置换情况调研——基于主体功能区的视角》，《铜陵学院学报》2016年第5期。。因此，随着我省农村土地交易市场的建立与完善，应适时打破城乡建设用地增减挂钩结余指标只限于本县市区行政范围内调剂的做法，实行城乡建设用地增减挂钩结余指标在皖江城市带区域范围内公开交易，称之为“区域交易法”。实行“区域交易法”条件下，直接采用皖江城市带范围内的城乡建设用地增减挂钩结余指标交易价格作为宅基地开发权交易价格，宅基地开发权交易价格扣除各种宅基地复垦成本即为宅基地开权转移收益。宅基地开权转移收益连同房屋和地上构（附）着物补偿费都应作为对宅基地退出补偿。具体分配程序和方法与“市场参照法”下的宅基地补偿方案相同，不再赘述。

在“区域交易法”下，宅基地开发权在整个皖江城市带9个市的58个县（市、区）之间交易，一方面会将会增加位于国家级重点开发区的合肥、芜湖等中心城市建设用地指标，缓解大中城市房价上涨压力；另一方面，有利于增加农产品主产区和重点生态功能区农民宅基地退出补偿收入，减少宅基地闲置浪费，促进大别山区、皖南山区以及皖江区域农产品主产区生态超载人口和农村剩余劳动力向城市转移，实现人口布局与经济与环境资源承载力的相协调。

表1 皖江城市带各县（市、区）主体功能区规划情况

[1]刘同山，孔祥智.参与意愿、实现机制与新型城镇化进程的农地退出[J].改革,2016（6）：79-89.

[2]魏后凯,刘同山.农村宅基地退出的政策演变、模式比较及制度安排[J].东岳论丛,2016(9):15-24.

[3]滕亚为.户籍改革中农村土地退出补偿机制研究——以重庆市为例[J].国家行政学院学报,2011（4）：101-105.

[4]胡序威.我国区域规划的发展态势与面临问题[J].城市规划,2002(2):23-26.

[5]程春丽.农村宅基地退出补偿与利益机制构建探析[J].农村经济,2014(1):13-17.

[6]徐小峰，胡银根，魏西云，王恒.中国土地勘测规划农村宅基地退出与补偿的几点思考[J].国土资源情报,2011 (8):31-33.

[7]Ralph Henger&Kilian Bizer.Tradable planning per mits for land-use control in Germany[J].Land Use Policy,2010(27):843-852.

[8]John C.Danner TDRs-great idea but questionable value [J].The Appraisal Journal,1997(4):133-142.

责任编校 秋晨

F301.3

A

2095-0683（2017）02-0064-06

2017-02-21

教育部人文社科规划基金项目（12YJA790157）；国家社科基金项目 (12BJL070）

徐诗举（1968-），男，安徽长丰人，铜陵学院财税与公共管理学院教授。