区域发展2.0时代

把城市群作为主体形态，是以大都市为领头羊的城市群成为我国新型城镇化的主导和基调

从开区域经济发展风气之先的珠三角、长三角，到刚刚被国务院正式批复的，承东启西、连南接北的中原腹地，国家级城市群建设从梦想走进现实。

改革开放以来，“大都市”与“城市群”已成为增强中国综合实力与提升国家竞争力最重要的板块与最核心的结构。没有中国城市在都市化进程中迅速与跨越式发展，就不可能有今天在世界格局中越来越重要的中国概念。

城市群作为推进我国新型城镇化的“主体形态”，自2006年首次提出迄今已经过去整整10年。2014年，《国家新型城镇化规划》明确提出“把城市群作为主体形态”，既不是长期以来一直占据主流的“小城镇”，也不是2000年以后异军突起的“大都市”，而是以大都市为领头羊的城市群成为我国新型城镇化的主导和基调。

30年城市群发展脉络

早在上世纪80年代初，中国就已开始编制城市群的发展规划。

其中，“六五”计划中提出区域协作和经济区政策，要求对部分地区国土开发进行整治规划，此后以上海为中心的长江三角洲经济区规划得以编制。

“七五”计划提出了以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心，建立二级经济区网络和以地级市为中心建立三级经济区网络的要求。这首次为许多省区规划和建设以省会城市为核心的城市群提供了政策依据，推动了山东半岛城市群、辽东半岛城市群和海峡西岸城市群的发展。

“八五”计划提出开展多领域、多层次、多形式的横向联合与协作，发展各具特色、分工合理的经济协作区；提出了沿海、沿边、沿江、沿主要铁路线开放开发的发展战略。以此催生出沿长江地区的成渝、武汉、长株潭、江淮等城市群的形成，沿边地区的南北钦防城市群、天山北坡城市群等也开始萌芽。

“九五”计划提出区域协调发展政策。期间提出的西部大开发战略，推动了中国中西部地区城市群的形成发育。

“十五”计划首次提出实施城镇化战略，指明了中国城市群建设的基本方向。形成了“两带一区”，即西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区。期间提出的中部崛起战略，加速了长株潭城市群和武汉城市群的形成。

至“十一五”规划时，中国首次将城市群作为推进城镇化的主体空间形态，城市群在中国城乡区域发展中逐步取得了主导地位。至此，我国三大城市群——珠三角、长三角和京津冀也初具规模。这三个地区面积占全国5%、人口占全国的25%，创造了GDP占全国的40%。

“十二五”规划则提出构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的“两横三纵”城市化战略格局。这一布局也进入到2010年国务院颁布的《全国主体功能区规划》当中。

经过近30年的发展，中国的城市群布局已具雏形。国家发展和改革委员会副秘书长范恒山指出：“城市群所起的作用非常重要，可以为我国的新型城镇化提供发展的支撑和平台，并从整体上促进经济社会的发展，也有利于集聚资源要素来推动创新，优化空间布局，促进区域乃至整体的协调发展。”

多个城市群并举

除了7个国家级城市群，在“十三五”规划纲要提出建设的19个城市群中，还有“提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极”等重要规划。

据《中国城市群发展报告2016》统计，目前长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原经济区、成渝经济区、武汉城市圈、环长株潭、环鄱阳湖等发展较为成熟的9大城市群共118个城市人口规模约占全国的47%，经济总量约占全国的66%，已成为我国新型城镇化发展的重要支撑和平台。

今年2月初，国务院批复的《北部湾城市群发展规划》，提出建设面向东盟、服务“三南”、宜居宜业的蓝色海湾城市群，打造“一湾双轴、一核两极”的城市群框架，到2030年争取实现向国家级城市群的战略性跃升，这将为推动北部湾城市群发展、提升全区城镇化水平带来前所未有的重大机遇。

国家发改委规划司司长徐林曾表示，未来将通过城市群规划，特别是通过加强城市群综合交通网络的建设，来引导、支撑城市群的合理发展。

2015年中国发展高层论坛上，十届全国政协副主席、上海市原市长徐匡迪就曾表示，经过30年经济快速发展，中国的城镇化率已经超过50%，由于人口过于向要素市场发展的大城市集中（主要是指北上广地区等），使得特大城市的城市病显现——交通拥堵、环境污染，城市管理成本升高等。发达国家在上世纪50年代就已经出现了城市带、城市群、城市连绵区的现象，并且以此来化解巨型城市病的城市经验，值得我们借鉴。

从竞争走向竞合

随着中国城市化进程与工业化进程的不断加快，城市群已经成为今后经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，也是我国生产力布局的增长极点和核心支点，具有将各种生产要素流动汇聚与扩散的功能。从各种城市群的发展规划内容来看，最容易实现突破的是交通一体化、生态环保、区域产业协作领域。这些领域“正外部性”较强，比较容易实现互利共赢。

由于城市群的集聚和辐射功能存在着重叠性，使得城市间的竞争不可避免；加上辐射的影响及其产业同构现象比较严重，直接或间接导致了内耗性的竞争。但是，城市群功能竞合发展是必然选择，它将贯穿于经济整合的过程中，只是在不同的发展阶段，城市功能的竞合效应是有差异的。但总的情况是，随着城市群的发展，城市之间功能的竞争将逐渐向合作过渡。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任文辉认为，设立城市群有助于中国打破行政区域规划限制，进行资源的整合和再分配。另外，由于城市群针对中小城市抱团，中小城市将迎来发展机遇，同时倒逼大城市进行部分功能疏解。

中国科学院地理科学与资源研究所城市规划研究中心主任方创琳表示，城市群已经成为今天和今后经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区。随着经济全球化的加速和城镇化的推进，城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市的竞争，而是越来越表现为以核心城市为中心的城市群或城市集团的竞争。

值得注意的是，方创琳指出，我国城市群将向紧凑集约型城市群发展模式发展。“此前我国城市群因粗放式的发展，存在较为严重的‘简单均衡或‘一城独大现象，这导致产出效率低下。例如京津冀区域北京一城独大，区域经济优势难以突出，北京内部产能效率也难以提高。”他说。有报告显示，北京市的面积与日本东京大都市区、纽约大都市区基本相同，但总产出只相当于东京的14%，纽约的18%，北京市的人口密度不及东京的50%，每平方公里的产出不到东京的八分之一。

方创琳还指出，城市群应避免不断“扩容”贪大。在中国城市群形成发育带有强烈的政府主导色彩的背景下，不少城市群空间范围的构成变成了各省城市的“拼盘”和“照顾”对象，尚未建就先擴容，结果脱离了城市群发育的最基本标准，失去了城市群本应发挥的高密度集聚和高效率成长效应。

责任编辑 陈晰