政府购买服务助推民办非营利性养老机构发展

龙玉其

【摘要】民办非营利性养老机构是公办养老机构的重要补充，是养老服务体系的重要组成部分，在满足中低收入者和贫困老年人的基本养老服务需求方面有其独特优势。在推进供给侧改革、政府购买养老服务的过程中，需要积极促进民办非营利性养老机构的发展。

【关键词】养老机构 政府购买服务 人口老龄化 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

民辦非营利性养老机构（下文简称“民非养老机构”）是养老服务体系的重要组成部分，有助于弥补政府与市场在养老服务提供中的不足，促进养老服务体系的完善。当前，民非养老机构的发展取得了积极成效，但也存在不少问题，如硬件设施不完善、服务专业化程度不够、资金来源渠道单一、管理运行机制不完善等。这些问题的原因是多方面的，如民非养老机构的定位与属性不明确、政府作用不到位、相关政策不完善等。因此，在人口老龄化和政府购买养老服务的大背景下，需要立足于老年人的养老服务需求和民非养老机构发展存在的现实问题，积极促进民非养老机构的发展。

完善支持政策，出台“一揽子”政策措施

目前民非养老机构发展的相关政策还不完善，部门之间缺乏有效的政策沟通机制，涉及民非养老机构的政策文件体现出一般化、模糊化的特点，很多是一些原则性、笼统性的规定，难以解决实际问题。尤其是对民非养老机构的激励性与保护性条款不具体、不完善，在政府购买服务方面对民非养老机构的支持政策不足。

在民非养老机构的发展过程中，政府需要根据民非养老机构的发展需求，加强相关政策的制定。应该梳理目前散见于其它文件中涉及民非养老机构的内容，根据民非养老机构的特点与发展需求，制定专门针对民非养老机构的政策文件，明确民非养老机构的运行规范、权利义务及相关支持措施。在政策文件中应进一步加大财政激励、税费激励、土地激励、捐赠激励的力度；加强对民非养老机构相关权益的保护，尤其是要通过相应的政策，保护民非养老机构的融资权利、资产权利、收益权利和公平竞争权利。

应在相关政策中明确民非养老机构的属性与定位。建议在企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人之外，另行设立社会服务法人，作为民非养老机构的法人类型，更加清晰地反映民非养老机构的属性与特点。以公益性原则为导向，建立民非养老机构的产权制度。明确民非养老机构的法人地位与产权制度要求明确民非养老机构的“非营利性”，处理好“民办”与“非营利”的关系，机构的“非营利性”不等于机构全部活动不取得收益。

明确支持重点，补足民非养老机构短板

基于民非养老机构的发展需求，在实施政府购买养老服务的过程中，需要明确投入的方向和重点。基于民非养老机构存在的问题及发展需求，应该重点加强以下几个方面的投入。

一是鼓励民非养老机构提供更多基本养老服务。提供基本养老服务是政府的职责之一，应该发挥民非养老机构的公益性优势及其在提供基本养老服务方面的作用。加强政府对民非养老机构基本养老服务的购买，尤其是为一些“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人购买生活照料、康复护理、精神慰藉等方面的机构服务。

二是支持民非养老机构的硬件设施建设。应该针对目前民非养老机构硬件设施落后的问题进一步加大投入，改善民非养老机构的养老服务设施，为老年人的生活提供良好的硬件设施与环境。尤其是在机构建设的初期及扩大规模、提升服务质量的过程中，应该及时给予民非养老机构在硬件设施建设方面的资金支持。

三是支持民非养老机构服务人员的培养与培训。人才队伍建设尤其是养老服务人员队伍建设是民非养老机构的一大弱点，需要加大政府财政对民非养老机构人才培养与培训方面的投入，支持包括民非养老机构在内的相关机构单独或联合培养养老服务人才，支持和鼓励民非养老机构服务人员参加职业教育和继续教育，增加民非养老机构为吸引和留住人才的相关经费，改善养老服务人才的工作、生活条件，提升养老服务人才的待遇。

四是支持民非养老机构开展养老服务评估。支持有条件的民非养老机构在做好自身养老服务工作的同时，积极承接养老服务评估项目，通过养老服务评估对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等进行综合分析评价，准确了解不同老年人的特点与养老服务需求，为开展有针对性的养老服务和政府财政投入提供依据。

完善支持方式，事前、事中与事后投入相结合

在政府购买养老服务支持民非养老机构发展的过程中，应该坚持以下几个原则：一是事前、事中与事后投入相结合。目前政府对民非养老机构的投入主要是事后投入，事前、事中投入不足，在创办和运营的初期，机构压力较大，需要在相应的制度规范下加大事前投入的力度，适当降低门槛，简化程序，减轻机构负担。二是直接投入与间接投入相结合。通过财政投入激励个人和社会资本的投入，共同推动民非养老机构发展。三是补需方与补供方相结合。在通过财政直接投入补助民非养老机构的同时，还可以补贴需方，比如发放“养老券”，通过“用脚投票”的方式促进民非养老机构之间适度竞争而提升服务能力与服务质量。四是普惠与激励相结合。既要从整体上支持民非养老机构，注意投入的广覆盖与普惠性，又要注意激励性，比如通过“以奖代补”的方式激励民非养老机构提升服务能力。

应该坚持“以事定费、费随事转、加强激励”的投入原则，综合运用直接拨款、合同购买、床位补贴、人头补贴、项目补贴等多种投入方式来支持民非养老机构的发展，实现投入效应的最大化。

实施科学评估，建立全面绩效评价体系

加强绩效管理，建立民非养老机构财政投入的绩效评估机制，是完善政府购买服务机制的重要环节。绩效评估既是民非养老机构财政投入的最后环节，也是继续加强和改进财政投入的重要依据。

应该依据事先制定的政策、标准和合同，建立全面绩效评价体系，包括评价主体的多元性、评价指标的多样性、评价过程的全面性。评价主体的多样性是指应该吸收政府、民非养老机构、老年人、中介机构、相关专家共同参与，从不同角度进行全面、客观评价。尤其要强调发挥第三方评估的作用，体现评估的客观性、公正性。评价指标的多样性是指应该从投入与产出的数量、质量及效果多个方面来衡量财政投入绩效。评价指标不宜完全以效率和经济效益为参照，而应该基于民非养老机构的公益属性，以服务效率、质量与效果为核心。特别需要强调将老年人的态度、反应与满意度作为评价的参照重点。评价过程的全面性是指应该对事前的计划与预算方案、事中的实施过程与事后的实施结果进行全过程评价，避免只强调结果评价而忽视过程评价。

绩效评估之后，应该充分利用评估结果。总结绩效评估过程中发现的问题，并从主观和客观两个方面分析背后的原因。对于客观条件限制而未能达到绩效目标的，应该酌情给予放宽考核。对于因主观原因而未能实现绩效目标的，需要严格考核，建立适度的动态调整与淘汰机制，在下一次的投入中降低水平甚至暂缓投入。绩效评估的结果应该及时向社会公布，作为政府购买服务、社会捐赠、融资贷款和老年人选择养老机构的重要参考信息。

（作者为首都师范大学管理学院副教授，社会保障研究中心主任）

【注：本文系北京市社会科学基金项目“政府购买服务背景下的北京市民办非营利性养老机构发展研究”（项目编号：15SHC029）研究成果】

【参考文献】

①丁学娜：《民办非营利养老机构的政府补偿机制研究》，《中州学刊》，2012年第6期。

②关信平、赵婷婷：《当前城市民办养老服务机构发展中的问题及相关政策分析》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第5期。

责编/周素丽 美编/于珊