产城融合发展的现实考量与路径提升——以山东省产城融合发展为例

颜丙峰

(中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100)

产城融合发展的现实考量与路径提升
——以山东省产城融合发展为例

颜丙峰

(中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100)

新型城镇化要求构建产业空间布局与区域经济发展良好融合的城镇形态。人本导向、功能融合、空间整合、结构匹配、机制健全等成为新常态下产城融合发展的新理念。山东省在建设新型城镇化、推动工业化与城镇化融合、促进区域经济协调发展的过程中，产城融合互动发展取得明显成效。但实证分析发现，山东省17地市的产城融合发展水平均高于0.4，但差异较大，背离区域协调发展目标。同时，产城在时间方面没有同步、公共服务供给缺陷降低了城镇综合承载能力、资源环境的刚性约束影响产城良性互动及其发展潜力等问题，亟待进一步提升产城融合发展水平加以解决。

新型城镇化；产城融合；产城融合度；城镇承载功能；创新驱动

一、问题的提出

近年来，体现区域产业空间与社会空间协调发展内在要求的产城融合发展，成为新常态下我国推进新型城镇化建设，全面建成小康社会的必然选择。*肖贵清、李戈：《论全面建成小康社会新的目标要求》，《山东社会科学》2016年第2期。对此，学者们围绕产城融合发展展开了相关研究：在产城融合发展内涵方面，张道刚(2011)等的研究指出，城镇是产业发展的载体、产业是城镇持续内涵发展的动力，产业与城镇两大要素在互动发展中产生功能溢出效应，实现二者空间整合、功能融合，达到产业——城镇——人之间良性、持续向上发展的模式。在产城融合对于新型城镇化建设推进方面，杜宁、赵民(2011)的研究认为，发达地区产城融合发展有利于进一步推进城镇化。沈和(2014)的研究认为，在城镇化发展过程中，工业化与城镇化的发展是相辅相成、相互促进的，产城融合发展是推进新型城镇化的必经之路。*沈和：《产城融合发展的生动示范——江阴市璜土镇新型城镇化的创新实践与启示》，《发展》2014年第3期。在产城融合度衡量方面，杨立勋、姜增明(2013)的研究借鉴“耦合协调度”理论对国内31个省市2003-2011年的产业结构与城镇化之间的匹配协调性进行测度，并分析其对经济效率的影响。王霞等(2013)将因子分析与聚类分析两种方法相结合，构建了产城融合测度体系，将产城融合水平进行等级分类。在产城融合发展路径方面，高相铎等(2010)基于天津市产业结构与空间结构相互影响的演变过程，提出产业发展与城市空间优化的互动机制。刘荣增等(2013)提出城市新区产业高级化战略、社会服务强化策略以及新区有机成长的发展路径，解决城市新区产城融合存在的人口转化、城市社会服务设施和基本功能薄弱等问题。*刘荣增、王淑华：《城市新区的产城融合》，《城市问题》2013年第6期。

从研究的视角看，既有的研究关注较多的还是产业集聚，对产城功能融合、空间整合的考虑相对较少，而且研究对象也主要集中于产业园区、城市新区，缺乏对省域层面产城融合的系统研究。与新型城镇化建设、区域经济协调发展、全面建成小康社会等宏观目标相比，尚有较大差距。鉴于此，本文拟从功能融合的视角，以山东省为个案，探究新型城镇化背景下产城融合发展的动力机制与实现路径。

二、新型城镇化背景下产城融合发展的理念界定

新型城镇化是人的城镇化，其本质表现为坚持以人为本提高城镇化建设的质量水平。相比于传统城镇化，新型城镇化更强调城镇化内涵的全面提升。片面追求人口、城镇区域的传统城镇化，导致城镇化建设偏离了本来的发展目标，甚至产生各种弊端。新型城镇化是在建设传统城镇化与构建和谐社会之间矛盾日渐突出背景下产生的，它走出了传统城镇化的误区，由片面追求城市规模的扩张，逐步改变为以集约高效、产城良性互动、各方面协调发展，产业空间布局与区域经济发展良好融合的城镇形态，同时培育和发展与新型城镇化发展相适应的产业，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人们居住生活的地方。因此，新型城镇化背景下，产城融合发展应从以下几方面进行把握：

其一，人本导向。产城融合要以“产城人”互动为基本点。产业是城镇建设的物质基础，城镇是产业发展的必要载体，而“人”是产城融合发展的核心因素和关键主体。以人的发展为目标，重点关注“人”的就业问题、收入问题、农业转移人口市民化问题、人力资源综合素质不断提升等公共服务供给问题。只有解决这些“人”的问题，才能实现产业发展、城市建设和人口集聚相互促进、融合发展，才能形成以产带城、以城促产的良性互动。

其二，功能融合。产业集聚功能与城市承载功能匹配。在产业集聚方面，依托现有国家级和省级经济技术开发区、高新技术产业园区等，发挥产业集聚优势，以新产业、新业态为导向，集聚创新资源，加快创新创业服务体系建设，提高全要素生产率，提升产业综合竞争力。在城市功能方面，产业集聚区对内对外的基础设施要互联互通，水电路气等基础设施城乡联网、共建共享。合理布局教育、医疗、文化、旅游、体育等公共服务设施，配套建设居住、商业、娱乐、休闲等设施，提升城市综合服务功能。通过城镇承载功能提升带动产业集聚，坚持工业化的发展导向，使农村剩余劳动力较大规模地转入工业部门和城镇就业，*张蕴萍：《厘清县级政府经济权能是县域经济创新发展的关键》，《理论学刊》2014年第10期。创造更多就业岗位，实现就业增长与人口城镇化的良性互动。

其三，空间整合。按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则，科学规划空间发展布局，统筹规划包括产业集聚区、人口集聚区、综合服务区、生态保护区等在内的功能分区。使绿色建设、绿色生产、绿色消费发展模式成为常态，节能节水产品、再生利用产品成为主流。

其四，结构匹配。在统筹处理好经济发展与生态环境保护关系的前提下，产业发展与区域优势资源禀赋相匹配、产业结构与就业结构相契合、第二产业与第三产业相耦合，形成产业发展——产业集聚——劳动力转移与人口集聚——新型城镇化进程加快——产业集聚扩散效应升级的良性循环，即达到产业——城镇——人之间良性循环、持续向上的发展格局。

其五，机制健全。在影响乃至决定产城融合发展的基本因素中，产业集聚是产城融合发展的动力机制，经济要素流动、集聚与融合是产城融合发展的实现机制，相关制度安排与创新是产城融合发展的保障机制，资源环境供给是产城融合发展的约束机制。其中，实现机制是关键机制。产业结构转换引发的经济要素转移流动能够实现规模集聚与优化组合，其结果就是产城融合的可持续发展。

三、山东省产城融合发展的实践检验

(一)指标体系构建

基于新型城镇化背景下产城融合发展的新理念，本文运用产城融合度来衡量产城融合发展水平。基于数据的可获得性，评价指标进行如下选择(体系见表1)：

1．产业发展能力。(1)产业结构合理化程度。合理的产业结构是产城融合发展的持续动力与源泉，运用第二产业、第三产业分别占GDP比重来衡量；(2)产业科学技术创新能力。创新是产业发展水平得以保持和不断提升的原动力，不断注入新知识、技术和人才是经济增长的重要影响因素，运用规模以上工业企业R&D经费、从事科技活动人员数、专利授权量等方面的数据衡量；(3)产业绿色成本。产业发展不可避免的会产生污染环境和破坏生态的行为，用于保护生态环境和维护消费者健康而耗费的支出即为产业绿色成本，由工业固体废物综合利用率、污水集中处理率两方面的数据衡量。

2．城镇承载功能。(1)城镇的包容能力。这不仅体现为人口城镇化，还表现为政府的公共服务能力。综合考虑居民就业、收入水平、社会保障等多种因素，由常住人口城镇化率、第二产业和第三产业就业人员所占比重、城镇居民人均可支配收入、城镇居民人均消费性支出、城镇月人均低保标准、每百万人拥有的医生数等方面的数据反映；(2)基础设施承载能力。考虑到数据的可得性，主要利用城市道路面积、排水管道长度、交通客运周转量、交通货运周转量、城市建设用地面积、互联网用户数等指标反映；(3)城镇资源环境承载能力。丰富的资源、良好的生态环境能够有效地提高居民生活质量，这方面主要通过建成区绿化覆盖率、人均公共绿地面积两个指标来反映。

表1 产城融合度综合评价指标体系

(二)模型构建

产城融合度用以衡量产业发展能力子系统与城镇承载功能子系统之间或者内部各要素之间耦合发展的程度。在一定时间t内，设X代表产业发展能力子系统，Y代表城镇承载功能子系统，S代表产城融合度，X(t)和Y(t)分别是两个子系统发展水平的函数，得出的函数值分别为产业发展综合指数和城市建设综合指数，产城融合度测量模型为：

(1)

虽然利用式(1)可以计算出产城融合度，但单纯以式(1)得出的S判定产城融合度容易出现错误。因为，产城融合度只是反映产业与城镇之间的耦合程度，并因此，即使二者的发展水平均较低，但产城融合度会较高，从而无法反映出两者实际发展水平的高低。所以，为了使本研究结果具有科学性和可比性，在这里需要用式(2)和式(3)对产城融合度S做进一步调整：

L=αX+βY

(2)

S′=(S·L)1/2

(3)

式(2)中，L表示综合发展水平，α和β分别为产业发展能力、城镇承载功能对综合发展水平的影响系数，由于二者对综合发展水平的影响力视为同等重要，所以设α=β=0.5。式(3)中，S′表示“调整后的产城融合度”，这样就能够使产业与城镇的实际发展水平和两者融合程度这两方面的信息统一表现出来。

由多系统耦合度测量模型可知S∈[0，1]，当X(t)=Y(t)时，X(t)·Y(t)取得最大值，即S=1，表明产业发展与城市建设两个子系统之间处于良性共振耦合状态，达到了最高的融合水平；当S=0时，说明二者不相关，系统趋于无序运动状态。当X(t)>Y(t)，则表明城市建设相对滞后；当X(t)

表2 产城融合度判定标准

(三)实证分析结果

根据2005-2015年《山东统计年鉴》、全省17个地级市的国民经济和社会发展统计公报、政府工作报告等公开的相关统计数据和资料，利用主成分分析法测算各指标的权重，并根据产城融合度测量模型计算产城融合度，实证分析结果见表3。

表3 山东省各市产城融合度水平及排序

表2、表3的数据表明：1.山东省17地市的产城融合发展水平均高于0.4，但差异较大：青岛、济南调整后的产城融合度S′均大于0.8，表明两市均处于产城高度融合的状态。其中，青岛市与济南市的产业与城镇均呈良好发展态势，产业发展综合指数X达到0.78以上，均高出17市综合指数平均得分0.3，而青岛市的城镇承载功能综合指数Y高达0.85，济南市也达到0.696，分别高出平均水平0.4、0.3。烟台、淄博、潍坊三个地级市S′均高于0.7，产城融合处于中等偏上水平，这三个城市的产业发展能力与城镇承载功能均较好，产业发展综合指数X均为0.56左右，城镇承载功能综合指数Y均大于0.47。威海、东营、泰安、临沂、济宁、莱芜、滨州的S′在0.6以上，表明产城融合发展处于中等偏下水平。威海、东营的城镇承载功能高于产业发展水平；泰安的产业发展综合指数达到平均水平，而城镇承载功能综合指数低于0.4，表明泰安市需要加快新兴城镇化建设的步伐；临沂、济宁、莱芜、滨州的产业发展综合指数与城镇承载功能综合指数均低于全省平均水平。日照、枣庄、德州、聊城、菏泽的S′在0.4-0.5之间，产城发展处于低度融合阶段，其中枣庄、日照的产业发展水平高于城镇承载能力，德州、聊城产业发展能力与城镇承载能力均在0.3上下；菏泽反映产城融合发展水平的两个子系统较其他各市均处于较低水平。

2.产城融合发展缺乏协调同步。山东省多数城市的产业综合指数得分大于城镇建设综合指数得分，表明城镇化进程滞后于产业发展，城镇建设没有做到与产业发展同步演进、协调配合。城镇对产业的支撑作用薄弱，一定程度上制约了产业结构的优化升级，由此导致17地市老城区产业结构转型升级缓慢、新区“空心化”“孤岛化”成为普遍现象。老城区“腾笼换鸟”效果不明显，2015年三次产业比例为7.9∶46.8∶45.3，现代服务业尚未成为真正的骨干。济南、青岛、烟台等新区已经形成具有明显优势的产业集群，但这些产业集群在全国范围内的知名度、影响力不是很高，深度创新压力较大，集群内外的产业关联效应、扩散效应断离特征明显，存在规模化程度不高、辐射能力不强、供应环链不全、中介服务不发达等问题，在经济下行和结构调整中，产业吸纳就业、城镇吸纳人口的能力令人担忧。

3.公共服务供给短缺降低了城镇综合承载能力。一是公共服务供给水平滞后于经济发展水平与居民消费水平。二是基本公共服务制度设计不衔接，管理条块分割，跨省、跨市进城务工人员难以享有与城市居民一样的基本公共服务，影响劳动力的合理流动。三是尚未建立科学的基本公共服务成本分担机制与财政保障机制，县域财政支出压力比较大。

4.资源环境的刚性约束影响产城良性互动及其发展潜力。重化工业为主的产业结构使山东省环境生态的承载容量已经接近饱和，能源消费增量控制、主要污染物排放和温室气体排放的压力较大，承载产业发展与城镇建设的弹性不足。

四、新型城镇化背景下进一步提升产城融合发展水平的路径

(一)多规合一，推进产城功能的空间互动

编制实施山东半岛城市群规划和山东省城镇体系规划，开展好省级空间规划试点、城镇化试点和示范镇提升行动，加快产城融合示范区建设。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。以地级市为单位整体推进产城融合发展，围绕产业发展需求优化城镇功能，确保城镇化有产业带动，工业化有城镇支撑，确保“产城”在时间上同步发展。各地市主城区完成功能疏解和产业转型升级，探索网络化、多中心、多功能的田园城市发展模式；新区在空间安排上以产业园区为载体，以完善功能、搭建平台、引进人才、孵化企业、培育产业为宗旨，主要承接和集聚国际交往、文化创意、科技创新等高端资源，重点发展生产性服务业、战略性新兴产业和高端制造业，更好地支撑经济强省战略定位。

(二)以产兴城，打造产城融合经济引擎

各地市要摆脱传统路径依赖，加快创新平台和载体建设，促进科技成果加速产业化。运用符合全球创新趋势、附加值水平高、具有较高资源配置能力和较强国际竞争力的产业拉动城市转型升级，大力发展总部经济。做大做强以现代服务业为主导的城市经济，做优做强以先进制造业、战略新兴产业为主导的县域经济，形成省内区域经济梯度效应，系统优化产业结构。进一步提升产业园区的支撑功能。产业园区既是产业新城，又是城市新区，是产城互动的结合点和平台。根据产业园区建设需要布局城市新区，通过城市新区建设服务产业园区发展，促进人口集聚、城镇功能完善，提高城镇化与产业化发展的协调性和互动性。

(三)以城促产，夯实产城融合的功能载体

结合产业园区发展和城镇化建设，增强园区和城镇综合承载能力支撑产业发展，提高吸纳人口和为产业发展提供配套服务的能力，加快推进一批城市基础、功能服务设施建设，推进产城融合。一是提升城镇产业配套功能，注重承接产业园区发展和人口集聚衍生的生产生活服务消费需求，提升城镇对人口集聚的承载力和对产业发展的配套服务能力。二是加强基础设施的互联互通，提高城镇对产城融合的支撑能力。三是全面改善城镇发展的生态环境，构建产城融合发展的生态体系。四是完善多层次城镇体系，增强城镇对资源要素的集聚作用。

(四)均衡权益，提升产城融合发展的质量与高度

围绕全面推进人的城镇化，加快落实户籍制度改革，建立健全城乡一体的社会保障体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。引导优质的教育、医疗、文化等资源配置到新区、县域，逐步缩小新城与中心城区在社会公共服务方面的差距，不断提高城乡基本公共服务均等化水平。完善进城农民增收保障体系，促进城乡社会治理能力现代化，实施就业富民、环境惠民、设施便民、和谐安民等措施，确保城乡居民在产城融合发展中生活条件改善、生活水平提升，共享产城融合红利。

(五)制度创新，实现产城融合的绿色发展

坚持绿色发展，重要的途径在于持续提高经济社会发展的绿色水平。推进生产绿色化，重塑绿色能源结构，加快工业过程的绿色改造，建立绿色低碳循环发展的产业体系，持续推进资源节约高效利用；推进生活绿色化，倡导绿色生活方式，建立健全绿色消费长效机制；进一步加强生态文明建设，加快构建以绿色廊道为骨架，道路、滨水绿化为网络，城市公园、邻里公园为节点的生态绿地体系，打造城市建设精品区、现代产业发展示范区、城市治理样板区。绿色发展的重中之重在于加强制度建设，持续推进环境治理，实现发展与保护之间的动态平衡。

(责任编辑：栾晓平)

2016-08-27

颜丙峰，男，中国海洋大学管理学院博士后。

本文系山东省社科规划研究项目、山东社会科学院创新工程项目“新常态下山东省产城融合发展政策取向研究”(项目编号：15CCXJ01)的阶段性成果。

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