国外宏观空间规划编制与实施

■ 李 倩 窦 筝

国外宏观空间规划编制与实施

■ 李 倩 窦 筝

宏观层面的空间规划是各级政府进行宏观调控，促进资源优化配置的重要手段。本文从编制体系、技术内容、管理实施、案例分析和经验借鉴等方面梳理国外空间规划编制和实施的成功经验，以期对当前我国空间规划体系的进一步发展有所裨益。

一、编制体系

（一）单一体系

国外宏观空间规划体系以单一体系为主，即一个层级往往只存在一个空间规划指导全区的空间发展策略，以英国和德国为代表。

1．英国

英国规划编制体系如图所示。

英国的规划编制体系与其行政体系结构紧密相连。在地方层次，除了英格兰的大都市区和大伦敦区，存在着两个层次的政府体系结构，即郡级政府和郡以下的区级政府。相应地，其规划体系也有两个层次，即结构规划（Structure Plan）和地方性规划（Local Plan）。结构规划是阐述非都市地区郡范围内的一个发展战略规划，而地方性规划则是阐述非都市地区范围内的详细发展规划。在大都市地区和大伦敦地区，自1986年郡级政府被废除以后，只存在一级政府，即区级政府，与之相适应的规划，即统一发展规划（Unitary Development Plan）它具有结构规划和地方性规划的双重作用。

虽然英国目前还没有一个综合性的全国范围或大区域范围的发展规划，但中央政府通过制订国家性规划政策和区域规划纲要等手段制约和影响着地方层次的规划，因而也构成英国规划体系中相对重要的一部分，直接或间接地影响着区域和城市的发展模式。

2．德国

作为联邦制国家，德国行政层级分明，分为联邦、州和地区（市镇）3级。国家空间规划确定土地利用的原则和模式；州空间规划是国家级到地区级的过渡，对国家级规划的目标和原则进行细化，并对本州内的地区空间规划进行指导和协调，这两个属于战略的控制性规划。而在地区层级，则是地区空间规划和地方建设规划并存，彼此职责明确，都从属于一个规划体系，并有上下衔接关系。地区空间规划是对州空间规划政策的落实，以制定具体的空间发展政策为主要内容，不涉及具体地块的开发限制；而地方建设规划则是通过土地利用政策和房地产开发控制对实际开发起作用。

与空间总体规划不同，专业部门规划如交通、农业、国防以及环境和生态保护规划在整个规划体系中贯穿始终。不同层面的空间总体规划和专业部门规划在不同层次的协调和配合共同构成了德国完整的空间规划体系。

上述规划属于德国法定规划，也叫正式规划，除此之外，根据需要，地方政府还可以制定法律规定之外的规划，即非正式规划，包括景观框架规划、城市发展规划、景观规划、绿化秩序规划、形态规划等，以辅助正式规划的编制与实施。

（二）并行体系

除了单一空间规划体系外，以日本为代表，还存在一种并行体系。日本设置国土规划和国土利用规划，全国性的两个规划同为国土交通省下设的国土厅规划局编制，二者是平行和相互协调的关系，其下级行政单位也要分别编制区域的国土规划和国土利用规划。

早在1950年日本就制定了《国土综合开发法》，按照国家、地区、都道府县和市町村4级编制国土综合开发规划，从1962年起共编制了5次全国性的国土综合开发规划，其主要内容是综合开发、利用、保护国土资源，合理调整产业布局；2005年，日本出台了《国土形成规划法》，取代之前的《国土综合开发法》，并于2008年据此开展了《第六次国土形成规划》的编制工作，相应规划体系只包括全国规划和10个广域地方规划两级，均由中央的国土交通省国土规划局负责编制，宏观指导性更强，并给了广域地方较大的规划弹性空间。

而国土利用规划是依据《国土利用规划法》开展编制，主要内容是确立国土利用的基本方针、各种用地的规模目标以及实现目标所采取的措施，其中“各种用地的规模目标”是指按照利用目的划分的农业用地、森林、荒地、水面、道路、建设用地等用地类别的规划面积目标值。国土利用规划自上而下分为全国、地区、都道府县和市町村4个层级，表面上看属国土规划的专项规划，但历次国土利用规划的编制时间都早于国土规划。日本的国土规划虽然经历了从“四级”向“两级”转变，规划体系从简，并适当放宽对地方的束缚，但并行体系的基础并没有改变，国土利用规划依然是四级运行，对各类用地规模的目标依然强调严格控制。

二、技术内容

（一）环境方面

近年来人们对环境的认识也得以深化，环境关注对各国的空间政策和规划产生了根本性影响。在实践中将空间规划作为改善和促进环境健康越来越重要的手段和方式，而生态和环境保护也成为空间规划的一个主要议题，有些规划本身就是针对区域或者城市环境问题而制定的。

法国的“空间发展规划”将环境保护作为战略重点；德国空间规划将环境的持续保护作为越来越重要的任务；澳大利亚一些城市的地方空间发展规划与环境部门联系非常密切。而国家层面规划作为战略性和纲领性规划，在环境维度的强调上尤其发挥了重要作用。

长久以来，英国国家规划政策一直存在多种表述形式，这种状况在20世纪80年代受到批评。批评指出，通过行政通知和文件的方式表达的规划政策，虽然政策本身清晰，但在实践中缺乏开放性和连贯性，也不协调。这些批评最终促成了“政策指南”制度的诞生。

“政策指南”由三部分构成：“规划政策指南（PPGs）”，“矿业规划指南（MPGs：Mineral Planning Guidances）”和“区域规划指南（RPGs）”。PPGs从1988年开始编制，历时6年，于1994年全部完成。这一政策群共包括25项主题，均独立成篇单独发行，分专项阐述政府的有关政策。PPG1是总纲，阐述国家整体规划政策及行动准则。在1980年代和1990年代初，这些主题的选择主要与当时国家和地方政府部门的职能相吻合，重点主要集中在开发的类型上，如住房（PPG3）、工业和商业开发（PPG4）、通讯（PPG8）、体育休闲（PPG17）和旅游（PPG21）等方面；另一类是与地点相关的，如城镇中心（PPG6）和海岸规划（PPG20）等。1990年代出台的PPGs，主题更多地与环境问题相关，如自然保护（PPG9）、废弃物管理（PPG10）、可再生能源（PPG22）、污染控制（PPG23）等。RPGs是针对特定区域和次区域制定的政策指南，由区域内众多地方政府共同参与编制，由负责相关区域的政府办公室负责调整。它以区域或次区域的名称为标题，分别阐述各区域的特点及发展政策，为地方开发和保护提供指导。RPGs的内容一般包括地区概述，目标，开发战略，交通，环境，供水，污染管理，能源，旅游，采矿，实施与监督，附件等。

（二）土地利用相关内容

1．瑞典的土地银行、税收与信息管理制度

土地银行是瑞典中央政府直接参与土地市场管理的专门机构，其功能是通过土地银行将具有潜在市场价值的土地收归国有，经过适当的整理（在不合适上市之前原状经营），增加其市场价值。同时土地银行也是瑞典实行国家干预土地市场、打破寡头垄断的重要手段，国家在地价过高的时期通过土地银行抛售存量土地，在土地价格过低时回收部分土地等措施，达到稳定土地市场和保证国民经济平稳发展的目的。

瑞典有规范的土地估价制度、评估方法、评估机构和评估人员。土地评估的目的从微观层面上讲，主要是服务于不动产的买卖、租赁、抵押、征地补偿、不动产形成、土地利用规划及财产保险等。从宏观层面上讲，主要是为政府税收、不动产信托、土地利用总体规划、政府统计服务。瑞典土地评估的方法主要有市场比较法、收益还原法和成本法。目前瑞典约有近300位专业不动产估价人员。

20世纪70年代以后，随着信息技术的进一步发展和经济社会发展对不动产管理要求的提高，瑞典的地籍管理逐渐实现了从传统地籍管理向多用途地籍管理的转变，通过多部门数据共享，由土地管理部门提供集成多种基础地理空间和地籍空间基础信息的数据。多用途地籍是税收地籍和产权地籍的进一步发展，不仅为课税、产权登记服务，而且为各项土地利用和保护服务。目前，瑞典已经建立了基础土地数据与税收、银行、社会保险等多部门数据共享的多用途地籍信息系统。

2．加拿大的土地利用规划

加拿大土地利用规划体系包括国家级、省级、地区级和市级（包括县和乡镇）规划，各级规划都具有法律效力。土地利用规划是加拿大实行土地用途管制的基础。1980年加拿大制定出国家级土地利用指南，分别对城市用地、农业用地等各种用地提出指导性原则，协调各级政府、各个部门的土地利用政策。联邦政府土地利用委员会对土地利用进行宏观指导监督，保证地尽其用。

省级规划是相对细化的政策性、纲领性文件，划分出城市和农村的界线，强调提高城市建筑容积率和土地利用率，保护农业用地，规定一、二类农用地不能用于非农业。土地利用规划权主要集中在省级以下地方政府。

地区级规划将省级规划转化为地区的行动纲领，指导地方政府制定《土地分区管理法》，对分成小片出售的成片开发地产进行控制、管理，制定基础设施和公共建设计划。根据法律，城市按土地的功能和密度进行用途分区，分区的多少和每个区面积的大小，则根据城市的具体情况确定。主要是考虑区内各种用地的“相容性”，一般以现状情况或主要的发展形式作为划定区界和制定区内条例的基本依据。《土地分区管理法》覆盖全市的用地，有时因为没有完善的土地利用大纲作为依据，或对未来的发展形势看不清等其他理由，某些地区设有“待发展区”，对这些地区的用途和密度都有规定，但暂时不发展。通过“土地分区”这种用途管制手段，政府可以限制建筑密度、改善居住环境；协助地方政府设置城市各种公共设施、限制摩天大楼发展；保证防火安全、交通畅通和环境卫生；稳定地价、不使工业和住宅用地混杂等。

3．日本的“全综”规划

日本制定系统的“全综”规划，进一步明确空间规划的各项要素，落实建设指标，形成保障规划实施的技术手段。1962年制订的“一全综”将全国分成“过密地区”“整治地区”和“开发地区”三种类型地区，对过密地区政策实施重点是限制新企业和城市规模的扩充迁出的企业给予优惠，对整治地区进行大规模工业开发和配置、建设教育、行政等职能，使其起到分散过密地区人口和转移过密地区生产机能的作用；对于开发地区重点实行基础设施的完善化，以利于诱导大工业的开发；“二全综”将全国划分为七个经济圈（即首都圈、近畿圈、中部圈三大都市圈和北海道圈、东北圈、中四国圈和九州圈四个地方圈）在三大都市圈，除进一步限制新建企业对土地的占用外，还把一些中心城市的废旧工厂拆除或迁出，进行绿化美化环境。为改善都市圈的生活环境，在东京、大阪、名古屋周围200公里以内地区发展周日旅游基地；在四大地方圈大力发展农业，建立大型畜产品基地。此外，在圈内划定大型工业基地预定地区，重点建设大型重化工基地，分类指导发展。1998年制订的“五全综”明确提出四个轴新概念即东北国土轴、日本海国土轴、太平洋新国土轴、西日本国土轴。日本空间规划呈现逐渐从物质层面的满足向精神层面建设的过渡。前两次全综规划适应了经济发展的趋势，通过产业布局调整，通过大规模基础设施建设来缩小地区间差别，侧重点在硬件方面；而第五次全综主要通过有效地利用现有社会资本，保护自然环境，侧重点在软件方面。现在日本已编制完成第六次空间规划，名为《全国国土形成规划》，其意图更为明显。

三、管理实施

（一）多方参与机制

多数发达国家认为空间规划目标的设定不仅仅是一个技术性或科学性的问题，更重要的是不同人群就利益诉求和责任分担所达成的一种共识，不同人群（政治家、企业家、雇主、NGO和公众等）的参与是民主的象征，是在规划实施过程中得到社会支持和通过规划实现社会公平的保证。公众参与是规划过程必不可少的环节，确定问题和解决问题的时间序列都应该通过公众参与来完成。此外，区域与地方的制度能力不仅是提高规划制定有效性的一个重要因素，同时也是规划实施的一个关键，促进社会参与是表征制度能力的一个重要方面。这里以德国和瑞典为代表。

1．德国

德国许多市镇当局都设置了美学委员会，对于相关的规划项目进行评议并提出改进建议。美学委员会的组成包括规划、建造管理和纪念建筑保护部门、地方规划师协会和建筑师协会的设计专业人员、独立的规划师和非专业人士。他们会对规划项目进行评议，并且根据专业特点，对规划项目提出意见，保障规划项目的合理性和实施性。成立第三方规划管理咨询机构，是加强德国城市规划实施管理的一种有效途径。

德国的城市规划是向公众公开的，在规划编制过程中，普遍征求社会团体或公众的意见，鼓励他们参与规划。公共参与的主要形式有：公告规划，即在报纸、广播、电视上公开发布将在某地区进行建设规划；提出规划草案，在报纸上刊登，供公民讨论，同时与各部门沟通；议会召开公众会议（Public Meetings）研究各方面意见；根据公众会议形成的意见修改后的规划，按照法律程序审批后正式公示；一个月的公示期结束后，管理部门的官员将搜集到的意见整理成文字材料，送交议会，议会将讨论群众意见，并进行表决。那些曾发表过意见的人士将被告知决策结果。

2．瑞典

瑞典无论是城市总体规划还是详细规划在经城市委员会批准的过程中，都需要经过一个长期的咨询、展示、反复修改的阶段。根据《规划和建设法》的要求，公众参与的过程始于规划编制初期规划目标的提出。当第一次的规划草图完成后，城市必须咨询县级行政管理机构、财产注册登记机构。规划所影响城市的意见，同时也要征求土地所有者、当地企业主、居民和公众团体（如学校、社会服务团体）、利益组织（邻里组织、历史纪念馆协会等）的意见。在规划咨询的过程中，规划的内容、目的和结论都必须清楚地说明，其目的在于提高规划的决策基础，并使各个机构、协会、团体和个人能更好地参与规划，所有的意见必须记录，并记述下所有的观点以及规划权威机构对这些观点的看法。

此外，详细规划还必须在规划的初始阶段就征求详细规划影响范围内居民的意见，并由他们参与环境影响评估。在详细规划采纳之前必须公开展示至少3个星期，对公开展示的内容《规划和建设法》中有详细的规定，在规划展示期间，城市政府（通常是建设委员会的工作人员）必须收集所有意见，并将意见的答复说明送交提意见者，也可将答复说明刊登在当地报纸上。

在规划批复决定作出后，必须立即将决定送交县级行政管理部门、相邻城市以及在公开展示期间提出书面意见者，在三个星期内，无论是同意或没有批复决定的意见，都可提交县级行政管理部门。三个星期后如对批复决定无大的意见，规划即由城市委员会审批通过。

（二）规划的协调与整合

1．同级部门、地区之间的协调和整合

空间规划的协调与整合成为很多国家规划体系革新与完善的核心。首先是部门之间的协调和整合。很多空间开发项目需要与其他部门进行协作，独立的或者分割的政策和规划往往造成空间发展管理的混乱，难以产生良好的实践效果。各国协调部门政策和规划的方式主要有三种。最为常见的形式是基于问题制定专门的政策或建立有针对性的开发项目，这种协作常常是跨行政区的，例如针对土地利用、交通和环境等问题制定“一揽子”政策或行动计划。另一种方式是通过部门机构整合和重构达到协调部门空间政策和规划的目的，如法国成立环境部以协调各个部门之间的环境政策。另外，在不同的部门之间形成一种非正式的对话和协商机制也是一种常见的形式。例如，90年代末荷兰在较为复杂和重要的战略性工程规划中引人了对话协作机制，保证相关部门、上下级政府之间可以越过现有法律束缚开展密切的协作，如果需要还可在公共部门和私人部门之间展开合作。

美国几个邻近的地方辖区往往会在社会、经济、政治、交通、环境和自然资源等方面互为依托，因此有必要进行区域规划，以协调矛盾和共同发展。区域规划一方面可以指导各地方政府的规划，一方面可促进州、区域、地方在政策上的协调统一。在美国，区域规划机构主要有2种形式：一是由地方政府自愿联合并达成管理协议的“联合政府”（Council of Governments）；二是由州立法授权或强制要求地方联合组建的“区域规划委员会”（Regional Planning Commission）。此外，有少量机构是由几个州之间签约成立的。这几种机构的组建均要由相应的立法机构批准或选民投票通过。不同区域规划机构的资金来源不同：可能是联邦基金、州政府资助、联合政府分摊或私人赞助。区域规划机构的主要任务是制定区域规划，向地方分配联邦基金，为下属地方政府提供信息技术服务，联系沟通地方政府与州和联邦政府，帮助各地方政府协商矛盾。有些权力较大的区域规划机构也要介入地方用地的日常审批管理，审查对区域环境有影响的建设项目，审批和认可地方总体规划等。

2．不同层级空间规划的协调和整合

国家、区域和地方等不同层次的空间规划具有不同的目标、框架、实施手段和工具，缺少任何环节的规划都将会使其他层次的规划效果大打折扣。地方规划和行动方案固然是可持续发展的关键，但如果没有更高层次规划的协调和干预，地方之间的竞争肯定会存在一些问题。在区域一体化地区，各成员国（如欧盟国家）不仅需要关注国家和区域层次空间规划的协调，还需要关注如何与一体化地区的空间政策相一致。90年代以来，很多西方国家认为区域是解决地方问题和冲突必不可少的纽带，有些问题（如不平等发展和消除贫困）在区域层次上表现最为明显，采取措施也更为有效，因此非常关注强化区域层次的空间规划。此外，各个国家根据自身的特点，强化比较弱化的层次，例如一些联邦国家更加注重完善州或者联邦部门层次的规划。

德国空间规划的协调主要通过部长联席会议机进行，联邦政府负责空间规划的部长和各州负责空间规划的部长定期就空间规划问题召开会议。部长联会议下属若干专门委员会，负责此规划专题的协调。几乎所有规划涉及的问题都在委员会进行充分讨论，包括联邦层面的和各州的规划草案或法案。按联邦政府规定，州与州之间的空间规划必须进行协调。但是州与州之间的协调没有固定的协调程序。通常是在规划通过前将规划草案送给相关州政府审查。

（三）规划的实施评价

规划实施评价是指依据一定的标准，运用一定的方法，对规划实施结果、过程进行分析、比较、综合后作出的价值判断。依据分析角度、研究对象的不同，大致可以分为2种类型，即对规划实施结果的评价和对规划实施过程的评价。伴随着规划理念和思想的进步，逐渐认识到规划实施过程中存在不确定性，实施环境也复杂多变，编制成果与实施结果之间存在偏差并不表示规划是失败的，20世纪80年代中期规划的实施评价研究强调了关注规划以及政策制订和实施的过程，即对规划实施过程进行评价。这里以英国为代表。

从撒切尔政府上台后，英国的开发控制体系一直处于政府公共管理改革的范畴内。早期的改革只是单纯提高审批效率，后期意识到效率和质量并重，并为此制定了一系列的绩效评估标准。1997年工党政府上台后，推行“最大价值”的绩效目标。它不仅仅是针对经济及其效率的，也关注公共服务的效率和质量，通过建立一个广泛的绩效指标和目标的框架，将提高效率和质量结合起来。这些指标部分是全国性的，部分则是由地方政府自己定义的。地方规划机构需要制定一个五年计划，并且每年进行检讨总结。在“最大价值”的规划绩效指标中，关于开发控制的评分条款包括：提供预申请的讨论；用公开的出版物说明开发控制过程中每个阶段的目标；上诉的案件少于40%；委托决策的数目占70%或更多；没有针对规划部门关于徇私舞弊的调查；提供一站式服务。

从英国规划领域的公共管理改革，我们会发现规划是一个综合目标和综合管理的过程，综合目标包括资源、环境、社会、经济等；综合管理包括预算、审计、监察、成本结算、效果评估等。开发控制作为政府的一项管理职能，同时也是属于面向市民的公共服务，以现代公共管理的方式监控开发控制的运作，有助于提高政府工作的效率和质量。

大伦敦地区空间战略规划图

（四）大伦敦地区空间战略规划

1．制定背景

进入21世纪以来，在全球化、信息化、网络化进程日益加速的背景下，同时针对伦敦自身面临的人口增长与住房需求激增、经济发展缓慢和基础设施不足、城市生活质量和社会贫困需要改善等问题，大伦敦管理局（Greater London Authority）分别制定了2004年、2008年及2011年版《大伦敦地区空间发展战略规划》（简称伦敦规划）。最新的《伦敦规划2011》于2011年7月正式公布，它是最具权威性的大伦敦城市空间综合发展战略规划，对社会、经济、环境、交通等重大问题进行战略分析和有效应对。

2．主要内容

作为综合性的城市空间发展战略规划，《伦敦规划2011》详尽阐述了未来20～25年伦敦的经济、环境、交通和社会的整体发展框架。其下属33个自治市（镇）的地方规划必须与其规划原则政策导向相一致。它主要包括两部分：规划部分和政策部分。两者之间是提供依据和提供政策保障的互为依托关系。规划部分涉及伦敦地方发展、市民生活、经济、气候变化、交通、居住空间以及规划的实施、监督和反馈等方面。政策部分涉及战略性政策规划决策和自治市发展框架准备。其中，“战略性政策”为地区发展提供战略方向；“规划政策”是经由伦敦市长和其他规划机构决定实施的政策；地方发展框架是G.L.A对自治市地区发展规划框架的建议，重点针对两类地区：一是当地特殊环境与伦敦其他自治市明显不同的可灵活调整区域；二是需要对当地发展环境作更具体分析的区域。

对于保护城市生态环境，伦敦将通过“绿色城市”设计，鼓励绿化工程，增加城市绿地空间，来为城市“降温”，适应环境变化；通过“低碳城市”设计，应用分散化的能源网络和利用可再生能源来减少碳足迹，减缓气候变化；通过对自然环境和生物栖息地的强化保护，使城市充满活力、不断增长和实现多样化。

对于空间分区战略导向，伦敦制定了潜力增长区、机遇增长区、强化发展区及复兴地区等特殊发展区域的分区战略，制定针对性的地区发展规划；通过对外伦敦、内伦敦及中央活动区的产业发展和交通网络的分析，为减缓不同圈层经济社会差异、区域协调发展和区域合作提供路径参考。

突出强调经济增长与环境保护并重。《伦敦规划2011》提出伦敦的经济发展目标主要是实现国内经济与人口的增长，满足国内发展需求。通过向各种产业提供适应其发展的产业环境来促进伦敦多样化经济的发展，增强国际竞争力，使其经济成果惠及整个大伦敦地区。

协调整合区域空间发展战略与交通规划。《伦敦规划2011》强调空间发展规划与交通规划紧密结合，促进城市土地开发利用与交通设施提供的高效匹配。为满足不同空间发展要求，依据与现有及潜在的交通线路建设相关性，划分出增长型地区、发展廊道地区、机遇型地区、强化开发地区及复兴地区。

（作者单位：住房和城乡建设部城乡规划管理中心）