社会养老服务机制建设与农村社会养老的优化方式探寻

朱坤

（五河县委党校 安徽蚌埠 233300）

社会养老服务机制建设与农村社会养老的优化方式探寻

朱坤

（五河县委党校 安徽蚌埠 233300）

21世纪伊始，中国进入经济全面转型期，社会发生巨大变迁，尤其是城镇化的快速推进严重削弱了传统农村家庭的养老功能，改变了农村社会养老服务机制。一时间，基于高流动性的农村人口养老也成为了社会养老政策服务领域最严峻的问题，所以如何在城镇化进程不断推进的同时，建立一套完整且切实可行的新型农村社会养老保险机制，保证农村社会人口“老有所养”，破解长期以来的“三农”问题，文章将就国家新型农村社会养老服务机制建设的特色与进程展开论述，希望为完善我国农村社会养老保险制度优化给出答案。

社会养老服务机制；农村；保险制度；思路；优化方案

新型农村社会养老保险制度及服务机制建设若想实现优化，就必须充分发挥政府主导作用，实现对城乡养老保险机制的整体统筹与规划，并最终建立完善健全的新型农村社会养老保险制度体系，满足农村社会不同层次对象的社会养老保障问题。

一、关于农村社会养老保险

（一）农村社会养老保险的内涵。农村社会养老保险是农村社会保障的重要组成部分，它是依据国家社会相关法律法规针对农村社会已年老丧失劳动能力人口的一种围绕个人缴纳所展开的集体性补助。目前我国的农村社会养老保险坚持“自助为主、互济为辅”的基本原则，它确保了农村农民人口的衣食住行等基本生活开销，是一种稳定的农村社会福利制度，也是我国发展城乡城镇化的重要基础。

1992年，我国民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，从那时开始国家传统意义层面的农村社会养老保险制度就此诞生，它也被称为是我国的“老农保”。2009年，依据党的十七大与十七届三中全会精神，国务院决定颁布新型农村社会养老保险制度，简称“新农保”。相比于“老农保”，新农保存在两种代表性观点：第一点是以我国人力资源与社会保障部农村社会保险司副司长卢海元为代表的通过国家立法，在农村建立以个人、集体和政府三方为一体的众筹模式，这一模式下的养老对象个人账户以积累形式出现，它能够起到保障农村人口退养后的基本生活开支；第二点是以北京市政府为代表通过政府组织引导，农民人口自愿参与的，依然以个人账户为主的待遇调整机制建立，它同样采用积累式养老保险制度体系。基于上述两大观点可以见得，我国的新农保制度基本围绕“保基本、广覆盖、高弹性、可持续”作为建设原则，建立了以个人缴费为主、集体补助为辅、结合了政府补贴的农村社会养老保险制度。它真正做到了个人账户与农村社会统筹的全面结合，也弥补了“老农保”中在家庭养老、土地保障与社会救助方面的缺失，切实达到了保障农村老年人口晚年基本生活质量的目的。

（二）新型农村社会养老保险的主要特色。可以说，新农保制度的建立对于我国农村社会养老保险制度体系推进是具有重大意义的，因为它作为一项利国利民的民生新兴政策，相比于“老农保”而言优势特色众多，具体来说包含以下5点。

第一，它的可参保对象范围较广，在新农保的指导意见中就对参保对象作出了明确规范，即年满16周岁的、未参加城镇职工基本养老保险的在户籍地农村居民均可以自愿参加新农保。可见相比于老农保，新农保在参保对象范围上有大幅度扩大，基本达到了对农村社会人员的全面覆盖。从细节来看，新农保照比老农保在参保年龄规定上降低了4岁（20岁下调至16岁），而且参保对象也由原来的乡镇农村企事业职工、干部、教师及复员军人等等成分转变为从事农业生产的所有劳动人员。这不仅仅是范围上的扩大，也是对农村社会养老保险参保门槛的降低，从某种程度上也真正实现了对农村社会养老的全面优化，进一步缩小了农村与城镇之间的社会保障差距。

第二，它的筹资结构更加灵活，我国老农保由于主要依靠个人缴费，没有国家财政投入部分，所以政策吸引力相当之小。新农保在这方面作出了改善，它更加突出政府补贴这一面，这就改变了传统中政府无资金注入的旧格局，这也是新老农保之间的最重大区别。而在加入了政府资金投入后，个人缴费部分也作出了动态调整，农民完全可以根据自身经济水平来自行选择缴费标准档次，这样的做法既人性化又具备一定缴费稳定性。由于新农保在政策方面是具有社会保险属性的，所以它与传统的社会救助制度还不一样，它并非是纯粹的社会福利补贴。

第三，新农保在制度模式上有所创新，新农保在老农保个人账户部分以外还加增了基础养老金部分，这部分额外福利也来自于中央政府拨款。从计算方式来看，它改变了老农保模式中对个人账户的完全积累状态，而是将农村人口个人账户与基础养老金相互结合，在宏观角度对农村社会养老保险制度进行了全面统筹，使其能够实现与城乡养老保险制度的相互统一。这种被社会称之为“普惠型”的农民养老基本保障也存在兜底属性，它一定程度缓解了目前我国农民收入水平总体偏低的现状，也使得来自于公共财政的福利政策覆盖到了整个农村社会，可以将其理解为是地方政府对于农村社会人口所创造工业、农业财富的反哺行为。

第四，新农保在基金管理上更加规范，在新农保指导意见中专门指出新农保基金一定要被纳入到社会保障基金财政专户中，并且实行以收支两条线路管理为主的独立记账核算行为。在新农保中，所有的个体缴费、集体补助等等都要被列入新农保的基金专户管理账面，并且地方政府在农村社会的新农保工作经费也要由上级财政部门进行合理安排规划支配，所有经费都要被计入到财政预算中，而并不能选择从新农保基金中提取。这也从某种程度上体现了“新农保”是具有强烈的公益属性的。

第五，新农保的制度具有可衔接性，传统老农保在制度体系方面是绝对独立的，它并未考虑到城镇职工与农村社会职工的养老保险制度衔接问题，所以在如今城乡一体化的发展进程中，老农保在办理农村流动人口养老保险方面显然是存在许多问题隐患的。新农保制度就成功解决了这一问题，它充分考虑到了城镇与农村在养老保险制度层面的有效衔接，而且使二者在制度基本操作模式上达成了一致。另外它也承认老农保中农村社会人员所享有的一切权益，让新老两大农保的转换更加自如。另外，新农保还在农村人口生育、社会优抚、农村低保等层面增加了保障制度，抵消了传统农村社会在养老保险制度方面所存在的矛盾冲突。

（三）新农保在农村社会养老保险发展中存在的失衡问题。虽然新农保的实施为农村社会发展带来了诸多好处，但实际上由于我国东西部地区在经济发展水平方面的长期不稳定、不平衡，所以可能存在各地在新农保实施过程中的偏差问题，即经济欠发达地区的新农保发展形势还不容乐观。以下是2015年我国各地区农村养老保险的参保基本状况（见表1）。

表1 2015年全国各省市地区农村新农保养老保险基本数据统计表（单位：万人）

续表：

从上表1来看，我国各地在新型农村养老保险发展方式上各有不同，尽管都已经实现了社会化养老，但在实际的新农保发展方面还处于试探阶段。从已有的实践操作来看，许多省份地区在针对新农保发展失衡问题方面作出了有针对性的策略，例如，广东省广州市试点就采取了“个人账户养老金+政府补贴+单位集体补助”的新模式，而江苏南京则采用了个人账户养老金配合政府补贴的社会统筹账户基础养老金模式，这些模式都为农村从家庭养老模式逐渐走向社会养老保险模式奠定了扎实基础，也通过这些有益尝试实现了地区社会养老政策层面的突破，为我国全面推广新农保提供了崭新思路。

二、新农保制度优化的思路分析

在基于我国中华民族伟大复兴的“中国梦”体系中就提到，农村社会人口养老问题不能解决，中国梦也就无法实现。可见农村社会养老制度优化已经成为我国国家战略的关键部分，因为它直接影响到我国城镇化的发展进程，也影响到了农村社会制度改革的深化程度。所以本文就我国社会养老的服务机制建设与农村社会养老模式优化问题给出以下思路。

第一，要首先在理念上有所转变，以促进社会公平正义同时破除城乡二元结构为基准，逐渐实现对基本公共服务的均等化需求。同时要打破身份限制，确保农村社会养老保险制度在设计上能充分保障农村公民社会权利，缩小新农保与城市社会保障制度之间的差距。

第二，要注意对新农保所服务主体的整合，包括对养老保险工具的整合。保证农村农民工养老保险、家庭生育扶助保险与低保生活保障保险制度的有效实施，从不同层次上总结社会养老保障制度中存在的问题，明确农村与城市之间的制度转换渠道，逐步实现对老农保与新农保中各自优势的有效整合，为新农保的快速向前发展奠定有效基础。

第三，要发挥政府主导作用，为新农保搭建以城镇企业职工养老保障为主的保险制度衔接机制，以便于处理目前农村高流动性人口进入城市所存在的社会保障转移问题，做到对农村社会新农保在技术层面上的有效优化。

本文为新农保未来发展设计了路线，希望实现从现行模式到目标模式的有效过渡。在过渡段实现对新农保制度与城镇基本农保制度两种模式的有效整合，并鼓励并轨运行机制，从而实现最终的城乡一体化社会养老保险制度（见图1[1]）。

图1基于新农保政策思路的城乡一体化农保改革目标流程图

三、新农保制度优化的路径设计

（一）阶段一：以统筹为主的城乡社会养老保险制度阶段。该阶段一定要坚守“保基本、广覆盖、高弹性、可持续”的基本原则，主要以完善城镇及农村社会基本养老保险制度与优化新农保制度为主要任务，建立城镇与农村在农保方面的有效衔接机制，争取让新农保能全面覆盖农村社会居民与城市社会居民。

以新农保与农民工养老保险制度的对接机制为例，新农保应该着重强调农民工的职业属性特征及流动程度问题，确保在城市具有稳定工作关系与住所的农民工除户籍之外其它任何待遇与城镇职工无异，并切实将农民工农保纳入到城镇养老保险中，即使农民工流动到哪里就业，都能保证他们享受到合理合法的社会保障权益。为此，城乡双方都要实现对社会养老保险信息的互联网化建设，确保数据共享和自由传输，实现异地关系的有效转移，确保新农保在城镇养老保险制度的技术转移层次上具有稳定技术支撑，真正实现对农民人口在城镇权益的有效保障。

（二）阶段二：从城乡统筹向城乡一体化新农保阶段过渡。伴随我国城镇化的不断推行，户籍制度也在2015年被逐渐放开，大量农村人口涌入城市也让城乡二元经济结构逐渐趋于弱化。城乡发展差距的缩小也意味着城乡经济差距的缩小，那么新农保转轨成本问题就需要妥善解决。在这一点上，本文认为新农保必须在3个层面上做到有效优化：第一，要提升农村社会新农保的统筹层次，实现以地区为基本单位的全面统筹管理机制；第二，要改变目前新农保社会统筹中所指代的基础养老金部分，它仅仅是新农保社会资金统筹的一部分，并不是社会统筹账户的全部内容，所以伴随国家针对农村社会保障财政投入的进一步升高，有必要为新农保社会统筹账户，明确统筹账户中资金的具体来源及筹资主体的具体出资比例，最终保障资金能够全面完整到位；第三要做到对社会养老保险及农村社会养老保险制度的筹资模式统一，确定养老金缴费的支付标准、基金投资模式，尽可能将城乡养老保险制度中的传统统一制度性问题消除，建立全新的城乡农保制度过渡机制，实现两地之间关于新农保制度改革的有效沟通。

（三）阶段三：城乡一体化发展。从数据显示来看，2050年我国在城市化水平方面将会突破70%，这代表了城市与农村在居民收入差距上进一步被缩减，而农村人口增长比重也会下降，达到城乡二元经济结构的逐渐弱化。同时在2050年以后，我国在两制度转换方面的时机也已经完全成熟，政府所要做的就是极力推动城乡一体化的新农保发展进程，确保新农保在社会养老保险制度中占有重要位置[2]。

四、对新农保实践的进一步优化对策

（一）构建科学合理的政绩考核机制。地方政府管理发展新农保实际上是一种博弈行为，所以他们必须通过构建科学合理的政绩考核机制才能更加注重对经济发展目标中民生领域的发展，一扫传统中以GDP论成败的政绩考核机制，也摒弃社会保障机制发展中可能存在的片面做法。具体来说，一定要将考核指标从单一转化考核转化为多元化考核，丰富考核指标，同时也将动静两态指标相结合，明确地方政府政绩考核标准。

另外，政府也应该在统筹安排新农保工作过程中合理解决新农保制度中可已经存在的养老金账户预期寿命隐形财政压力等问题，强化政府职能，同时也强化对新农保民生问题的投入力度。更重要的是，应该为新农保的有效推进建立相应的政府激励约束机制，全面充分的监督中央政府对新农保的工作投入，降低地方政府可能存在的消极应付风险，提升中央政府查处消极应付状况的概率与惩罚力度，为新农保建设开创有效发展空间。

（二）强化地方经办管理的服务能力构建。目前我国农村在新农保建设经办方面的基础设施水平还较差，经办能力也非常欠缺，所以地方政府应该配合地方督促和加大镇村两级的服务平台构建，充实技术人员，积极建设完善工作机制，提高地方经办管理服务机构的工作执行力。再者，地方经办管理服务机构也要应该将服务范围、服务项目进行有效拓展，将服务延伸到社区街道，真正实现“四不出村”，即缴纳报税不出村、参保登记不出村、领取待遇不出村与权限查询不出村，真正实现对农村社会人员的全面便捷服务模式。

（三）优化新农保的网络信息建设。网络信息化建设必然成为农村社会新农保优化发展的必经之路，所以应该加速建设农村新农保基于“一号、一网、一卡”的新农保信息管理系统，尽早实现新农保的全面网络信息化，加速信息系统的本地化改造进程，强化新农保社会保险数据库体系，并进一步规范信息管理模式，以此来构建以地方、县、乡为主的多级贯通网络，甚至形成能够延伸到街道的四级网络信息管理体系。如此一来，农村企业职工信息系统网络就能实现无障碍连接，确保新农保中的一切内容管理都能相互协调，达到数据库信息共享目的，让新农保工作能够在农村社会顺利开展下去[3]。

总结

除上述观点以外，我国农村社会养老保险在立法实践方面也要做到明确而具体，切实确保新农保机制能够健康可持续发展。克服目前所存在的“政府主导型”农保问题，克服在制度设计方面政府政策执行的上下矛盾。总而言之，我国社会养老服务机制的建设与社会养老保险优化方式一定要从多元化角度出发考虑问题，以体现国家对解决“三农”问题的关注与决心。在保障农民养老基本生活问题的同时，也同时推动农村经济的快速全面发展，为我国城镇化的进一步快速发展奠定坚实基础。

[1]何英华.新型农村社会养老保险制度问题及对策探析[D].郑州：河南大学,2013.

[2]韩俊江,韩烨.建立新型农村社会养老保险制度的思考[J].东北师大学报（哲学社会科学版）,2013(3):123-127.

[3]万婕.我国新型农村社会养老保险制度优化研究[D].青岛：中国海洋大学,2013.84-99.

[责任编辑 刘金荣]

C913.7

A

2095-0438（2017）05-0022-04

2016-12-06

朱坤（1975-），男，安徽蚌埠人，五河县委党校信息科讲师，硕士研究生，研究方向：公共管理。