公安院校警务化管理评估的反思与建构

□张福成

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

○警察教育训练 主持人：郭建华

公安院校警务化管理评估的反思与建构

□张福成

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

评估是标准化的重要构件。警务化管理评估，是对警务化管理过程中各相关环节进行质或量的记述基础上所作的价值判断。评估对于提高警务化管理效能和科学化水平非常重要。形成性评估和总结性评估、工具理性与价值理性要相互结合，注重“真实性”评估，并借鉴教育部教学评估的理念和经验，对警务化管理评估的技术和方法加以改进。

公安院校；警务化管理；评估

评估对于提高警务化管理效能和科学化水平非常重要，警务化管理标准化更是离不开评估。然而，目前几乎所有公安院校中，不仅缺少“以认证、排名、绩效评价为代表，以监测、督促、展示和证明”质量或效果为目的的“象征性评估”，也鲜有真正意义上的“在真实自然状态下”所进行的、“不在于证明，而在于改进”、“强调自我评估和常态评估”的“真实性评估”。①关于警务化管理评估更多的被列入或者被夹杂在公安院校管理等其他评估中，比较模糊、缺乏具体性和操作性，相应地很难被重视，不利于警务化管理水平的不断提高，与警务化管理的自身地位、作用和功能的充分发挥不太相称。教育部2004年、2011年和2013年不断推进和改革的高校教学评估为公安院校的警务化管理评估提供了理念、思路和实践范本。

一、概念与内涵

评估是标准化的重要构件。在各种学术著作中，评估、评价、评定、评鉴、考评常常作为近义词甚至同义词使用。英语中“evaluation”这个词在我国译作评价，有时也译作评估。与此相近的，还有“assessment”和“appraisal”，分别被译成“评定”和“考评”。在教育领域，“评定”常用于对学生个体的评价，“考评”常用于对教育者（教师和教育管理人员）个体的评价，“评估”用于对教育机构和教育方案的评价，而“评价”则是一个综合概念。“评价”在语言学上作为动宾结构的词，包含了“评定”、“考评”和“评估”这三个作为并列结构的词，分别用来界定相应的评价对象。②但在实际使用中对这些术语的运用并没有严格地加以区分，经常有互相混用的情况，因此并不需十分拘泥。本文为了与教育部高校教学评估工作相一致，对警务化管理的评价使用“评估”这一概念。

教育评估由来已久，其理论的发展最早可追溯到20世纪初期。研究者把西方教育评估理论发展归纳为四个阶段：第一阶段是建立在社会测量学基础上的事实测量阶段；第二阶段是以教学目标为参照的价值判断阶段；第三阶段是服务于管理的过程控制阶段；第四阶段是尊重利益相关者的价值共建阶段。③第四阶段即第四代评估理论强调“共同构建”“全面参与”“多元价值”；评估的意图不是为了证明，而是为了改进，目的是为了促进学校的发展、学校效能的提升。作为发展性评估的第四代评估，被认为是目前最成熟也是被世界各国普遍认可的评估理论，代表评估理论发展进入一个新的阶段。

教育的评估范围很广，作为人才培养的重要环节的学生工作当然是其中的内容之一。学生工作的最终效果常常是与教学工作结合在一起的，其后续工作也是互相支撑的。作为公安院校人才培养的重要工作，警务化管理的评估也是与教学工作密切相关的。教学中的学业成就、能力倾向、个性等内容以及公安院校学生品格、道德、作风以及专业水平和职业修养都是与警务化管理密不可分的。警务化管理评估，就是按照一定的标准，运用一定的方法，在对实行警务化管理过程中各个相关环节进行的质或量的记述基础上所作的价值判断。

这里的价值判断是相对于事实判断而言的。对事物进行量或质的记述，称之为“事实判断”。事实判断是“对事物的现状、属性与规律的客观描述”。比如，我们说，这个学生已经掌握了队列或内务的规则，这就是事实描述，它记述了学生对警务化管理基本知识和技能掌握的现状，真实地反映了“事物”的本来面目。“价值判断”则不同，它反映的是教育活动对主体需要所能满足的程度，主体不同，其需要也不同，对教育活动的判断也就有可能不同。如警务化管理究竟为人才培养和学生个人的成长发展带来了什么？这是需要在对事实作出客观描述的基础上，经过深入分析进行一种准确的评判。价值判断的特点在于：它是一种“客观性与主体性统一的活动”。在进行警务化管理客观描述的基础上，对警务化管理“应该怎么样”要有正确的认识和判断。

警务化管理评估的范围也需要界定。对此，我们需要对警务化管理的概念作出分析。公安部《公安院校警务化管理规定》指出：“警务化管理是根据《公安机关人民警察内务条令》对公安院校全体人员各种行为的总体规范，其基本任务是通过建立规范的工作、学习、生活秩序，培养公安院校的优良校风，以保证各项教学训练任务的完成。”不过，这里对警务化管理的职能并没有作出明确的规定，事实上，目前警务化管理的工作范围已越来越大。因此，对于公安院校警务化管理的概念，可以表述为：公安院校根据公安工作和公安队伍建设需要，坚持从严治警、从严治校方针，以培养合格警务人才为目标，建立符合警务特点的工作、学习、生活秩序，对全体人员实施教育、训练、规范和协调的活动过程。④其中，教育是基础和先导，决定警务化管理的性质和方向，影响管理的绩效，教育贯穿于管理的全过程；训练是养成警察职业素养的重要手段，是成为公安院校学生、公安民警的必由途径；规范是要严格按规定、标准约束行为，是行为养成的必要途径；协调既是警务化管理的重要内容和措施，同时又是警务化管理所要达到的一种状态。教育、训练、规范、协调，构成了警务化管理的完整过程和主要内容，相辅相成，缺一不可。

二、意义与作用

公安院校全面实行警务化管理是从2000年公安部颁布《公安院校警务化管理规定》开始的，至今已有近二十年时间。事实上，各公安院校对警务化管理评估还没有引起足够的重视，而且专门化的公安院校评估还基本处于“空白”状况，对警务化管理评估就显得势单力薄，既无紧迫感，又无内在动力。在这种情况下，对警务化管理质疑的回应也就显得苍白乏力。因此，对警务化管理评估首先要弄清有何意义，才能探索它的方法和途径。

（一）警务化管理评估的内容是公安院校管理现代化的重要组成部分，评估有利于学校的整体发展。警务化管理评估不只是对管理成果的评估，还包括对管理体制、运行机制和人力物力投入的评估；不只是对管理结果的评估，也包括过程的评估。更为重要的是，警务化管理是公安院校办学水平的重要体现，关系到学校整体工作的发展，具有基础性、功能性、全局性的意义。无论是“象征性评估”“真实性评估”的评估类型，还是学校排名、质量认证等结果运用，都离不开人才培养这个核心，而警务化管理是公安院校人才培养的重要环节，发挥着不可替代的独特作用，是学校制度体系建设和管理现代化的重要环节。警务化管理评估是学校教育评估的重要组成部分，对于构建专门化的公安院校评估体系具有先行、探路的意义，有利于推动公安院校的建设和发展。

（二）警务化管理的过程，是主观作用于客观的过程，需要通过评估实践的结果来进行检验。警务化管理标准的制定来于实践，并且通过实践不断得以科学完善。评估中获得的资料和数据可以为管理标准的调整提供客观详实的依据，使之更加科学合理、更加符合实际。计划——实施——检查——处理是管理循环的四个阶段，每个阶段相互联系、相互衔接，构成一个完整的循环过程。评估的证价判断可以证明判断管理的事实，而评估的创价判断为我们提供了无穷的未来空间。警务化管理是否科学有效，要通过对管理过程和结果进行全面检查、分析、比较之后，发现问题和不足，予以纠正和完善，并通过不断循环往复，不断深化管理规律的认识和把握，提出未来的构想，使“尚未存在的价值并使这些价值产生”，从而不断提高管理水平，而检查、分析、处理和未来的架构就是评估的过程。

（三）警务化管理评估本质上是一种管理工具，发挥着一种管理工具的作用，以推动效能提升。实现警务化管理科学化是进行评估的目标，科学化就要求精细化、过程管控、绩效追踪以及反馈，本质是高效能、高绩效。而警务化管理评估就是发挥这样一种工具功能，推动精细化管理，提高科学化水平和管理效能。正如同国家治理现代化评估一样，运用运筹学、统计学等原理，采用指标体系和运算模式，按照合理的程序和方法，以量化的形式做出全面的、系统的客观评估，对治理水平进行实时、动态、科学的管控、监测、诊断、反馈，不只是停留在思辨式的、质性的追问，以减少盲目性。⑤警务化评估这一功能的发挥，体现了自身固有的工具特性。各项管理指标和考核标准被逐一赋值，反映其所代表的教育、管理、规范和协调水平的高低或状态，由此完成对警务化管理“目标——过程——结果”三个不同阶段的全面、动态考察和有机整合，并形成首尾相接的工程系统。

（四）警务化管理的最终目标是为了培养卓越警务人才，需要全体警务化管理者的共同努力，评估可以有效调动管理者的积极性和创造性。在警务化管理中，人的因素始终是第一位的。调动师生员工的积极性是警务化管理的中心问题。人的积极性越高，其实现目标和效能的能力就越高、发挥就越好。而评估是对管理活动的客观判断，通过评估活动，可以对获得的工作成绩和效益予以认可。评估是对工作的客观测量和判断，是满足心理需求、公平对待每一个人的前提。警务化管理的主体和客体都需要通过科学评估，判断管理的客观事实，找到问题的症结所在，为改进工作提供依据。因此，评估是影响人的积极性的重要因素，在警务化管理中起到不可替代的重要作用。

三、取向与耦合

理论上，评估往往被认为是一种价值判断。教育活动具有显著的价值理性，其唤醒了学生的自我生成与发展意识，启动了沉睡中的自然而然的价值创造活动。⑥警务化管理评估的核心要义和关键一环在于价值取向的认知、评估或者说选择的问题。“虽说评估是一种价值判断，但深入看去，评估首先是一种价值选择。”⑦不同视角的评估对警务化管理评估有不同层面的启示，不同的主导价值会做出不同的评估选择，应该全面衡量，综合运用。

（一）形成性评估和总结性评估是两种不同的评价，它们的作用是不同的。一般认为，用于改进工作的形成性评估要比总结性评估更有价值意义，评估就是“为作出关于教育方案的决策，搜集和使用信息。”正如斯塔弗尔比姆（Stufflebeam，D.L．）强调：“评价最重要的意图不是为了证明（prove），而是为了改进（improve）。”评价是“为决策提供有用信息的过程”。“为满足决策和教育效能核定的需要，描述、获得和运用有关客体的目的、计划、过程和成果价值的过程”，这表明了形成性评价的地位要高于总结性评价。⑧然而，总结性评价由于其特殊的功能，它在教育、教学过程和教育管理过程中的地位十分重要，是自我调节和自我完善的有效措施。对于警务化管理，形成性评估所追求的是对过程的关注，是对学生日常养成过程中的成果以及所反映出情感、态度和习惯等方面做出的评价；总结性评估则是对于结果的关注，其直接目的是做出最终效果的判断。事实上，对于警务化管理的评估，一方面来源于某些对于警务化管理的质疑，这些质疑既有来自校内的教职工以及学生，也有来自公安机关的整个部门和用人单位；另一方面来源于对警务化管理对于人才培养的作用、功能的发挥以及改进的内在需要，警务化管理的标准化以及质量管理就是一个有效的过程管理的基础方法。需求和目的不同，所选择的方法也有所不同，评估的侧重点也不会完全一样。公安院校警务化管理评估要注意两者的合理运用，既要注重结果，也要关注过程，在过程中把控结果，以结果检验过程，把两者有机结合起来。

（二）象征性评估与真实性评估之间如何选择。就教育评估而言，象征性评估强调可感知和可量化的外在评价，更多地表明政府或社会对高等教育质量的姿态，强化统一性和规范性评价；而对于那些不可感知和量化的内在评价、自主性和创新性评价、长远发展性评价则比较轻视。真实性评估所面对的是学校的全部生活，具有评价方式多样化的特点，其主要方式是主体的自我反思；而真实性评估却缺乏象征性评估那样的外部质量问责、宏观视野和战略要求以及高等教育教学发展目标和方向的引导。⑨警务化管理评估是“象征性”取向还是“真实性”取向，这是值得制度设计者比较分析的。单从技术维度看，真实性评估对于真实反映警务化管理各个阶段、各个方面的情况，具有自然性、过程性、全员性、多样性和发展性的优势；象征性评估也有其宏观性、战略性、目标性、方向性的特点，孰优孰劣，不能简单地一概而论，在警务化管理评估实践中，要根据不同时间、不同要求有选择地加以运用。就校内自我评估而言，要以“真实性”取向为主，对警务化管理的各个环节、各个方面进行检验，作出判断。

（三）评估的工具理性与价值理性如何做到有机统一。工具理性，即主体在实践中作用于客体，以达到某种实践目的所运用的具有工具效应的中介手段。⑩价值理性是一种以主体人为中心的理性，它关注客体对于主体的意义，执著于人的幸福。○11工具理性用来认识事物的本来面目，回答人与世界的关系是如何的；而价值理性体现人类的终极价值，两者相互作用、不可分割。○12警务化管理评估要做到把工具理性和价值理性有机结合起来，就是要既注重社会需求和外在的评价，强调警务化管理首先要适应公安工作对人才培养的需要，以此作为警务化管理目标和制定工作方案、指标体系的基本依据；同时也要关注学生作为教育主体的自我发展，防止功利主义色彩、社会功能的过于强化,否则，“在掌握了强有力的工具后，如若没有终极价值的引导，我们就会在关键时刻不知所措”。○13

四、趋势与借鉴

我国自1994年开展普通高校教学工作评估试点，随后，教育部于2004年、2011年和2013年分别印发《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》（教高厅〔2004〕21号）《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》（教高〔2011〕9号）和《关于开展普通高等学校本科教学工作审核评估的通知》（教高〔2013〕10号）等规定（见右表）。

近三次的教学评估的改革与推进，不难得出，教育部愈加积极吸收当代教育评估的最新理念，越来越强调发挥高校在自我评估中的主体性作用，越来越重视评估的整体性和系统性，通过强化常态性教学质量监测更加细化评估的客观性与质量，以构建全方位的人才培养质量保障体系。学生工作是学校工作的重要组成部分，与学校教学工作密不可分。我们可以把高等教育评估的发展趋势，作为警务化管理评估的借鉴。

第一，关注学生发展。从评估功能发挥上看，更加关注学生的发展，强调评估对于学生发展的引导作用。警务化管理评估的目的在于促进学生的全面发展，不仅要关注学生对警务化管理的认知，更重要的是引导学生将其内化于心，把警务化管理中形成的认知、情感和行为能力变成成长成才的动力；不仅要关注学生的现实状况，更重要的是要重视学生的长远发展，使警务化管理的要求成为学生的终身习惯。

第二，加强过程控制。教学评估在程序设计上更加强调自我评估、过程控制和常态化。评估不是为了证明，而在于改进；不是为了展现绩效与成果，而在于能够为学生带来变化。这体现了真实性评估的特征要求。警务化管理评估要创新评估新模式，优化评价指标。注重对警务化管理过程性指标的评估，尤其强调寻求问题的解决而不是仅仅找到问题。

2004版水平评估、2011版合格评估和2013审核评估指标对比表⑭

第三，坚持特色发展。高校教学评估指标的基本构架是“平台加模块”，以引导高校特色发展。平台是对所有本科高校教学工作的统一要求和标准，模块则是在平台基础上体现学校的特殊要求。警务化管理是体现公安院校区别于其他高校的重要“模块”，承载着警务人才培养的重要任务，评估工作要体现特色发展的要求，使警务化管理成为公安院校的金名片、警务人才培养的助推器。

第四，落实质量保障。“以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设”是高校教学评估工作的重要指导思想，整体性和系统性是新一轮评估的重要特点，而这些都是为了加强高校教学的质量保证。警务化管理评估要围绕人才培养这个中心，促进警务化管理规范、标准，促进教育教学工作开展，促进人才培养质量提高。

五、技术与方法

评估的取向、标准、方法和要求都反映在评估方案之中，警务化管理评估方案的制定至关重要。警务化管理评估方案是指为实现警务化管理评估目标，对警务化管理评估的标准、方法和程序作出的总体计划安排。教育部《关于开展普通高等学校本科教学工作合格评估的通知》（教高厅〔2011〕2号）中的评估方案由“实施办法”和“指标体系”两个部分组成，其中实施办法主要规定评估条件、评估组织、评估程序、评估纪律等内容。○15○16警务化管理评估可以借鉴教育评估、德育评估的方式方法，结合实际情况，制定具体方案，内容可包括评估的目的、对象、标准、方法以及组织实施、结果运用等几个方面，其中评估标准是警务化管理标准化的成果体现，是衡量警务化管理质量的主要依据。警务化管理评估指标体系是所有评估指标的集合体，包括指标的权重、评估标准和定性定量方法，它规定了警务化管理评估的范围和要求，是进行警务化管理评估的基本依据。在开展警务化管理评估前，对上述这些内容进行整体构思，形成规范性文件，作为开展评估工作的依据和行动准则，由此也就形成了警务化管理评估方案。

教育测量是教育评价中非常核心的获取信息的方法之一，警务化管理要在制定量表的基础上进行科学测量。测量技术的进展“使得研究人员能够更为精确地界定理论中的概念，量化研究现象，从而使得数理逻辑的方法在研究中的科学应用成为可能”。○17在对警务化管理进行测量时，重要的前提是对测量工具的科学建构，建立和使用量表。量表是一种测量工具，这种工具对收集到的各种指标进行测定，给出数值，并进行比较、分析和判断。但编制专门的警务化管理的量表是一件十分困难的事情，我们不妨借鉴已有的一些测量技术，如评级量表、李克特量表、霍兰德职业兴趣量表等，结合警务化管理实际进行处理，或者用一般性的问卷方式替代，并逐步加以完善。

收集信息是评估的一项重要的基础性工作，是警务化管理评估的重要条件。警务化管理评估首先要做好信息的收集，并在此基础上做出分析判断。信息的收集要注意全面性、可靠性和有效性。信息收集的方法，主要为调查法，包括证实性调查、疑问性调查、评价性调查与经验性调查等几种类型。同时，根据不同类型的调查，采取问卷调查、访谈（个别访谈和集体访谈）、观察（实地观察和实验观察）等形式。在收集信息的基础上，要对信息进行分析和处理，形成综合判断，分析存在的问题，提出改进意见。

以学生大队警务化管理评估为例，学生大队是警务化管理的基础，可作为警务化管理评估的基本单元，评估结果在一定程度上反映了学校警务化管理的水平。根据评估的有关原理，把“取向与耦合”、“趋势与借鉴”的核心要义体现在大队评估的原则、目的、内容、方法和结果运用等方面，制定具体的评估方案。原则是评估所依据的准则。大队评估的原则可以确定为：1.实事求是，客观公正；2.突出重点，注重实绩；3.过程控制，常态改进；4.内外兼顾，关注发展；5.定性与定量、记实与测评、考核与运用相结合。评估的目的是为推动警务化管理各项任务的落实，调动学生大队师生的工作积极性、创造性，强化竞争意识、创新意识和绩效意识，进一步提升教育管理和服务水平，引导良好学风和纪律作风的养成，促进学生素质与能力的全面发展。评估的内容根据警务化管理的职能主要包括：综合工作目标的队伍建设、办公秩序与工作状态、工作计划及总结、教管联系、部门配合协作、完成交办事项、工作创新与亮点等；业务工作目标的学生思想政治工作、党建工作、校园文化、日常管理、规范训练、学风建设、实践实习、毕业生工作、素质拓展、奖惩工作、团学工作、学工系统数字化建设、科技创新、专项工作等。

评估方法与步骤可分平时常态自我评估和集中评估两种形态。平时常态评估每月进行，集中评估主要流程为总结、述职、测评、业务目标考评、汇总核定和反馈等环节。这其中，需要制定“警务化管理问卷调查表”，对警务化管理进行“真实性”调查，以“评级量表”对学生进行抽样评价和计分，评估结果要进行分析，这样就把评估的“工具理性”和“价值理性”结合起来。评估结果与教师个人考核挂钩，与学生评先推优挂钩。同时要注意不能只停留在奖惩性评估，只看到量化指标，单纯采用奖惩手段调动积极性，而要着眼于建立持续有效的动力机制，以人的全面发展为目标，把奖惩性评估与发展性评估结合起来。目前，一些公安院校已经对学生大队警务化管理进行评估，但基本上属于总结性的定性考核，随意性较大，信度、效度以及规范程度、标准化程度不够，需要进一步探索。

注释：

①刘振天:《从象征性评估走向真实性评估——高等教育评估制度的反思与重建》，《国内高等教育教学研究动态》2014年第19期。

②陈玉琨:《教育评价学》，北京.人民教育出版社1999年版，第24-26页。

③刘康宁:《“第四代”评估对我国高等教育外部质量保障的启示》，《国家教育行政学院学报》2010年第9期。

④张福成:《标准与效能:公安院校警务化管理新探》，《公安研究》2016年第12期。

⑤钱弘道、王朝霞:《论中国法治评估的转型》，《中国社会科学》2015年第5期。

⑥曾文婕、黄甫全、余璐:《评估促进学习何以可能——论新兴学本评估的价值论原理》，《教育研究》2015年第12期。

⑦同⑥。

⑧陈玉琨:《教育评价学》，北京.人民教育出版社1999年版，第16-22页。

⑨同①。

⑩魏小兰:《论价值理性与工具理性》，《江西行政学院学报》2004年第2期。

（11）徐贵权:《论价值理性》，《南京师大学报（社会科学版）》，2003年第5期。

（12）王永林、王战军:《高等职业教育评估的价值取向研究——基于评估方案的文本分析》，《教育研究》2014年第2期。

（13）翟振明:《价值理性的恢复》，《哲学研究》2002年第5期。

（14）摘编自教育部教高厅〔2004〕21号、教高〔2011〕9号、教高〔2013〕10号文件。

（15）吴钢认为教育评价方案包括评价目的、评价对象、评价标准、组织实施、评价方法和实施期限等九方面内容。参阅:吴钢:《浅谈教育评价方案》，《上海教育》2000年第7期。

（16）赵祖地把高校德育评估方案分为评估目的、评估对象、评估内容与标准、评估程序与方法、评估结果与处理五个方面内容。参阅赵祖地:《高校德育评估研究》，南京师范大学，2014年博士学位论文。

（17）杨向东:《教育测量在教育评价中的角色》，《全球教育展望》2007年第11期。

（责任编辑：秋实）

修正案（九）解读》，北京.中国法制出版社，2015年版，第206-280页。

⑧李源粒:《网络数据安全与公民个人信息保护的刑法完善》，《中国政法大学学报》2015年第4期。

⑨同⑧。

⑩本刊编辑部:《刑法修正案（九）“护航”信息网络安全》，载《中国防伪报道》2016年1月第10期。

（11）郎胜主编:《中华人民共和国刑法释义》，法律出版社2015年第6版，第505-506页。

（12）皮勇:《网络安全法原理》，中国人民公安大学出版社2008年第1版，第491页。

（13）同⑥。

（14）王羽:《沪首例侵犯个人信息案银行副经理被判拘役半年〈刑法修正案（九）〉新设侵犯公民个人信息罪将严惩信息泄露“内鬼”》，载《上海企业》2016年第4期。

（15）同⑥。

（16）同⑧。

（17）付强:《非法获取公民个人信息罪的认定》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期。

（18）胡胜:《侵犯公民个人信息罪的犯罪对象》，载《人民司法》2015年第7期。

（19）同⑧。

（20）王琳:《个人信息保护不能单兵突进》，载《羊城晚报》，2008年8月27日。

（21）参见陈晓燕:《侵犯公民个人信息犯罪相关问题研究》，华东政法大学2012年硕士学位论文，第36页。

（责任编辑：华滋）

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：A

：1674-3040（2017）02-0081-06

2017-03-03

张福成，浙江警察学院党委副书记。