践行五大理念 决胜全域旅游

摘 要：本文以贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为导向，以决战决胜“全域旅游”为使命，简介九龙洞国家级风景名胜区发展现状，深剖景区在规划建设、经营管理等方面所存问题，提出“规划要先行、发展要加快、体制要理顺、要素要保障、领导要加强”对策建议，为破除景区发展困境症结，作了有益探索，一管之见，仅供商榷。

关键词：风景名胜区；规划建设；经营管理；安全执法；体制机制；全域旅游

“江南千条水、云贵万重山，五百年后看、云贵胜江南！”明代开国元勋刘伯温如是预言。此话诚然道出刘老先生“心逸江南水、看好云贵山”的秘密暨“谁拥有山水，谁就嬴未来”的预判。九龙洞国家级风景名胜区，地处黔东铜仁中心城区旁，辖221平方公里，涉及碧江区灯塔、漾头、瓦屋、六龙山和万山区谢桥等乡镇街道13个行政村90个村民组，山川秀美、小溪缠流、锦江环抱，云雾缭绕、郁郁葱葱、花竹成海，溶洞绝美、幽静神秘、仿如仙邑，更拥天时、地利、人和，然因种种原因，景区发展却邯郸学步、滞后明显、困难重重、令人费解，离“全域旅游”时代到来的要求，尚有差距，急需进行“开拓创新、发展比拼、弯道取直、跨越赶超、联动发展”改革变革，切实扭转“思维传统、规建落后、管理混乱、主体缺位、效益低下”不良格局。

一、基本情况

贵州省铜仁九龙洞风景名胜区管理处，位于铜仁市碧江区漾头镇九龙村仁家湾村民组，距市中心城区17公里，成立于1981年6月，原为县级铜仁市住建局（现铜仁市碧江区）下属全额财政拨款股级单位，2007年升格为政府直管副县级全额财政拨款事业单位；2012年6月，从区政府主管上划至市住房和城乡建设局所属全额财政预算管理副县级事业单位，内设办公室、执法安全科、财务科、规划建设科、经营管理科5个科室，负责宣传中央省市有关景区管理法律法规政策，制订景区具体管理办法，负责景区规划、建设、利用、管理，实现可持续发展；依法对景区内生态与生物多样性资源保护管理，按照景区总体规划、详细规划组织实施景区建设，完善基础设施，有效保护和充分利用风景名胜资源，为铜仁市经济社会发展服务；负责景区内各类违法违规建设、破坏资源行为查处以及森林防火、水上安全、生产安全、界桩标牌建管，负责景区经营管理项目监管、门票及资源有偿使用费收取管理；统一协调景区内不同行政区域管理机构、居民活动，保护景区可持续发展，承办市住建局部门等交办的其他事项，迄今为止，管理处已走过35年历程，其间，2010年完成九龙洞洞内灯光全面升级改造；2012年创建铜仁市九龙洞旅游投资开发有限公司负责景区旅游经营项目建设；2012年以来，先后实施入口服务区、自然遗产保护项目、九龙洞入口服务区至景区洞口道路建设，建成游客服务中心、停车场、管理用房、科普展示馆等工程，精心打造景区多条新游线；2013年10月遵照市委市政府安排，旅投公司划转至铜仁市梵净山旅游投资公司接管，并为其独立法人子公司；2016年2月，以杨小平为处长的新一届领导集体深入践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，以创建“忠诚看齐、实干担当、开放包容、铸就精品”机关为目标，以建设“生态、绿色、健康、养心、长寿、仁义、福地”于一体的“天然养心馆”“健康接续馆”“花卉鉴赏馆”“生态博物馆”“人民体育馆”为内涵，以解决问题推进工作为导向、以实施精品工作年活动为契机，坚持念好山字经、做好水文章、打好生态牌，精心打造“武陵福地·九龙洞府”国家级风景名胜区金字品牌，坚持规划引领、严格保护、统一管理、永续利用，全面打响规划攻坚战、资源保护战、经营创新战、功能提升战、安全保障战，先后启动风景区控规编制、珍稀名贵资源重点保护、基础设施完善提升、文化挖掘等工作；10月27日，景区新总体规划获国务院批复，总规面积由原来56平方公里拓展至221平方公里，有效打通了景区发展“中间一公里”，各项工作迈入制度化、规范化、高效化发展快车道。

二、存在问题

（一）规划管理交叉，审核审批途径较多

“先建后报、边建边报、建而不报”项目实施现象普遍。如六龙山乡政府所在地公租房是建好后才向管理处报送建设方案，同样腊洞坪生态移民建设项目也是建成需办理项目验收、审计结算手续时，才向管理处申办项目规划手续；如农夫山泉项目在风景区七股水建设取水设施时未获省市景区管理部门批准便强行实施；如瓦屋客兰寨整治项目从未报送整治方案或找管理处商议；锦江景区美女晒丝景点被灯塔工业园区好彩头项目建设破坏，致使完整生态线景观线被斩断；碧江区城投公司在未依法依规办理任何手续情况下实施马巖村岩董组百花度项目，大面积平整土地、开挖山体及锦江河道等。村民自建房审批存在乡镇街道各自为政，有的未严格按《风景名胜区条例》规定向管理处报批，如寨桂、石竹、瓦屋、六龙山等片区均有打着危房改造旗号随意批建房屋情况，多数由乡镇私下批准默许而建，致其规划要求与景区的风格、体量、功能等不相符合，甚有建在大片农田中央让成片土地零碎。其他建设亦存随意性。如在景随意修建养殖场、开山采石修建水利工程、破坏自然生态山体等现象时有发性；管理处审批项目建设方案程序不规范，未制定相对固定审批程序要求且缺乏专业技术人才，导致项目规建审批随意、监管乏力，如漾头镇原矾矿厂旧址处又批建火砖厂，每天有大量煤烟直排景区污染空气。在景区资源保护管理上，尚未建立起一套科学、规范和可操作性强的地方性法规或规章制度。规划交叉重叠、资金浪费现象突出，管理处在编制上报景区总体规划时一些乡镇不按景区总规花大钱另搞乡镇规划、旅游发展规划等，无法实施或实施违背《风景名胜区条例》等法律法规，浪费大量资金。

（二）经营监管错位，旅游经营自由散乱

目前，九龙洞国家级风景名胜区涉及经营管理范围较宽，呈现出多元化管理格局。如锦江河里的游船由碧江区交通海事部门管理，马队由当地农民自主管理，饮食摊点由碧江区工商分局和卫生部门管理；如景区内温泉度假庄园项目未实行特许经营许可，梵净山旅游投资公司下属九旅投公司在景区内自主经营，九龙洞风景区管理处与其缺乏正常的沟通和约束机制，双方难以就项目申报和建设投资方面达成共识、形成合力，导致管理处对其监管基本处于失控状态。鉴此，管理处除象征性履行管理职责外，很难在实质有效监管上有所突破，至今仍未能建立正常的旅游相关资料数据的收集、统计机制等。

（三）执法监管乏力，及时有效监管很难

目前，景区执法监管呈现“三张皮”管理模式，即：一是属地“党政”管理。主要由景区涉及碧江区、万山区政府的林业、国土、住建、环保、水利、交通、旅游、农科、安监、工商等部门和景区内各乡镇街道负责管理；二是谁经营谁负责的“公司营运”管理。主要由九旅投公司、温泉度假庄园等负责，其中九旅投公司完全走旅游开发管理线路，只向梵旅投公司负责；温泉度假庄园则属于招商引资企业，完全走自负盈亏路线；三是风景区管理处的“协调议事”机构管理。

（四）发展谋划缺位，基础设施建设落后

景区虽编制有总体规划和旅游规划，但缺乏实际操作意义且未完成新的控制性详细规划编制和旅游经营项目策划，导致项目申报争取、旅游经营发展、基础设施建设、公共服务功能提升、景源景点汇集体系、招商引资进入等方面的受限，呈现“有想法不系统、有想法难落实、有安排没资金、有资金没安排”消极作为局面。

三、解决对策

（一）规划要先行

创新规划理念。把“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，植根景区全域旅游发展，将景区总体、详细规划和乡镇体系、产业发展、全域旅游等的规划有机结合起来，促进总规详规多规融合、源头消减规划交叉冲突。

注重顶层设计。在规划站位上，要着力融入“一带一路”世界旅游经济圈、长三角世界旅游经济圈以及中三角、珠三角、环渤海、成渝经济圈等去思考、谋划、推进；在规划编制上，要依托都市、城镇、乡村、自然保护区、历史文化名城镇村、城市观光农业田园风光等各大旅游，编制发展总体、详细规划，构建景区旅游规划体系、产业发展规划体系；在规划水平上，必须坚持高起点规划、高水平设计、高标准建设，选择一流编制单位和人员编制好“全域旅游”规划，注重个别与整体、特殊与一般、当前与长远、省内与省外相融合，体现规划的绘画思维、手法艺术。

严格执行规划。必须坚持规划一张图、审批一支笔，严格执行规划编制、审查审批、公示许可、跟踪监管、执行评估等制度，严格依法按程序办事，维护保障规划的科学性、连续性、严肃性。

（二）发展要加快

拉开路网。严格执行风景名胜区条例，提升改造风景区二三级景区内现有道路和连线，解决道路通达畅通问题；修建完善核心景区和二三级景区步道，解决重要景源景点近距离观赏游线连通问题；力争建设连通核心景区、二三级景区的索道缆车项目，解决旅游观光快捷性、舒适性、新颖性问题，快速拉开景区游线骨框，构建“大发展、大跨越、大旅游”格局。

填充项目。围绕景区游线、景源景点、重要村寨、传统村落精心打造精品旅游、景区游乐、农业观光、城镇建设、健康养生等项目，如苗寨、侗寨，水上娱乐项目；重点打造一批季节性观光项目，如樱花园、油菜花园、荷花园、格桑花园、玫瑰园、紫薇花园、菊花园等，让风景区景点多元化，利用2至3年实现风景区大变样。

提升功能。以创建“智慧景区”“5A景区”为目标，大力提升景区通信、住宿、餐饮、酒店、旅游体验、停车场、旅游公厕等公共服务和基础设施功能，着力提升风景区综合承载功能，解决游客“吃得香、住得甜、行得健、游得舒、购得爽、娱得欢”等实际问题，给游客留下美好印象和记忆。

挖掘保护。实施文化挖掘传承保护工程并作为景区全域旅游发展重要元素，收集整理文化资源，修缮一批历史古镇、历史名镇名村、传统村落，加大区域内物质和非物质文化遗产挖掘、传承和保护力度，积极申报自然遗产、文化遺产和国家地质公园项目。

加大宣传。实施全域旅游宣传攻坚工程。依托“山地公园省·多彩贵州风”和“梵天净土·桃源铜仁”为载体，积极融入全省全市举办的国际国内旅游推进会，力争参加韩国旅游年、俄罗斯旅游年、全国龙舟赛、山地自行车赛等系列国际国内旅游宣传活动，全时空、全方位做好九龙洞风景区对外宣传工作。

（三）体制要理顺

理顺景区管理体制。坚持以条为辅、以块为主、条块结合管理原则，建立具有“准政府”职能的管委会体制，破解“派出机构无力管理、属地政府不愿管理、上级部门鞭长莫及”暨“利益争、责任避、不担当、不作为”的混乱管理局面。

理顺旅游经营体制。妥善处理好公司经营、政企分开的关系，厘清公司（国有）职能职责，确保公司在旅游（景区）派出机构管理之下，防止经营监管“多张皮”现象。

理顺旅游执法体制。除明确旅游（景区）执法主体权限外，建立旅游（景区）警察法庭，组建旅游（景区）执法体系、执法队伍。要推进旅游（景区）程序化、精准化、规范化，制定一套科学的管理制度，严格依法按规定办事，将权力关进制度笼子，确保审批在阳光下运行。

理顺规划审批体制。理顺景区全域旅游规划审查审批体制，在市级城市规划委员会统一领导下，组建景区规划建设经营管理联席会议，负责统一审查审批全域旅游规划，防止出现“资源分散、监管多头、政出多门、统筹不力”等现象。

（四）要素要保障

要强化政策保障。围绕“旅游+”，制定出台“全域旅游+用地、规划、物流、招商、投融资”优惠政策，形成支撑风景区全域旅游发展的“1+N”政策体系；强化投融资保障。建立风景区全域旅游投融资平台，通过争取国家旅游专项基金、旅游专项债、项目资金和吸纳民间资金，形成雄厚的资金保障能力，千方百计保障全域旅游发展资金需求。

（五）领导要加强

除将全域旅游发展列为“一把手”工程外，成立九龙洞风景区工作联席会议，由分管市长担任总负责人，管理处主要负责人为具体责任人，负责统一策划、调度和推进景区全域旅游发展；科学制定风景区全域旅游考核指标体系，加强全域旅游发展考核；建立工作激励、干部晋升、问责机制，确保全域旅游工作有力有序有效推进。

作者简介：

杨小平（1980.08—），男，土家族，贵州江口人，中共党员，研究生学历，贵州省委党校研究生部政治学专业毕业。2000年11月参加工作，先后在江口县坝盘乡、信访局，原铜仁地区信访局、原铜仁地区行署办公室，铜仁市人民政府办公室工作，现任贵州省铜仁市住房和城乡建设局党组成员、九龙洞风景名胜区管理处处长。研究方向：山水园林城市建设、从地缘政治构建国家安全体系暨全域旅游建设等。