阿姆斯特丹：绿色城市的可持续发展之道

[摘要] 2010年，阿姆斯特丹制定了《阿姆斯特丹2040年远景规划》，确立了阿姆斯特丹要向可持续发展转型的基本目标与框架。通过细化切实可行的政策措施、高效的机制安排和激励社会各利益相关方参与的对话和磋商模式，阿姆斯特丹初步实现了在空气净化、二氧化碳减排、可再生能源使用、鼓励循环经济和创新等方面所规划的短期目标，将阿姆斯特丹打造为宜居的绿色低碳城市。

[关键词] 可持续发展； 绿色城市； 循环经济； 地方政府治理

[中图分类号] C912.81 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2017）04-0074-06

荷兰商业首都阿姆斯特丹是欧洲第四大航空港、世界著名的金融商贸之都和文化中心，尤以企业家精神和艺术精神闻名于世。新世纪以来，阿姆斯特丹倚重科技创新，制定、实施可持續发展纲领，重塑城市生产、消费与生活方式，兼顾城市发展与居民生活质量，成为欧洲乃至全球市场中最具竞争力和代表性的绿色城市之一。

缔造绿色城市的历史与现实动因

上个世纪七八十年代，阿姆斯特丹在城市基础设施建设上投入不足，加上城市开放包容的文化走向极端，“接受软性毒品和性多元化演变为严重的硬毒品问题和肮脏的红灯区性交易”。1即使对荷兰人而言，阿姆斯特丹也往往意味着是缺乏个人安全感和公共秩序的“问题城市”而非“机遇之地”。“我活着从阿姆斯特丹回来了”这一调侃之语被印在T恤上广为流行，反映了公众对阿姆斯特丹典型的形象认知。2

随着欧洲一体化进程的加快，阿姆斯特丹负面的城市形象及城市治理上的弱点被进一步放大。在经济、政治和科技环境加速变化、发达城市向知识密集型经济转型以及地方政府更广泛参与国际竞争的大背景下，布鲁塞尔、巴塞罗那等其他欧洲国家首府对经济发展与繁荣的原动力——投资、旅游者、商业和居民的争夺日趋激烈。这导致与欧洲同等城市相比，阿姆斯特丹在以关键指标衡量的影响力榜单上的排名不断下滑。上世纪80年代末，阿姆斯特丹已经跌出了国际组织、国际企业总部、文化演出以及外国游客过夜数量最多的欧洲国家前十位。3

在此形势下，阿姆斯特丹意识到必须适应内外环境变化，重振城市活力。在“灵感之都”“运动之都 ”“小城市，大企业 ”等短期的、缺乏统一协调的城市品牌营销活动之后，2004年阿姆斯特丹发起了“我是阿姆斯特丹人”战略品牌传播活动，发掘本城建立在创新、创意和商业精神之上的核心价值，塑造和传播了更具现代性、丰富和富有魅力的城市形象。1这一活动影响深远。时至今日“我是阿姆斯特丹人”仍在维系城市凝聚力、制造认同感中扮演着重要角色，其本身也已成为城市身份认同不可分割的一部分。2

但是，仅仅通过传播层面的城市品牌推广活动，不足以令阿姆斯特丹具备全球化竞争的比较优势，解决其面临的内生性问题。随着人口向城市集中并不断增长，阿姆斯特丹同其他大城市一样面临着土地储备不足、水资源短缺、气候变化和环境恶化等难题。尤其是考虑到阿姆斯特丹特殊的地理环境：阿姆斯特丹是一座低于海平面1～5米的水下城市，气候变暖带来海平面上升、暴雨天气增多等安全问题。可以说，环境问题对其他很多城市而言是经济发展与环境治理之间的平衡问题，但对阿姆斯特丹来说，则有可能是一个会在未来影响其存亡的问题。

从上世纪八九十年代开始，阿姆斯特丹政府着手进行长远的环境保护战略规划，在这一过程中，阿姆斯特丹逐渐意识到，经济发展和环境保护是可以并行不悖的，并且日益相互补充。干净的空气、公共绿地和良好的基础设施会增强城市居民对本城的自豪感和忠诚度，复兴商业和市场意味着更多的工作机会和商业投资，吸引具有创造力的人才。以可持续、可循环的理念升级产业结构创造新的工作机会，也会带来新的产品技术和新的商业模式出口。例如，阿姆斯特丹自来水公司应用新科技从废水中回收磷酸盐和蛋白质，将污水处理变为商品。循环经济预期将为荷兰创造54000个工作岗位，带来73亿欧元的收益，阿姆斯特丹则力图在这一新的经济图景中占有领军地位。

2010年，阿姆斯特丹政府出台了《阿姆斯特丹2040年远景规划》，这份文件确立了阿姆斯特丹向可持续发展转型的基本目标与框架。根据这份文件及其后发布的《2020年的阿姆斯特丹：可持续发展机遇可持续未来》《2011～2014阿姆斯特丹可持续发展规划》和《阿姆斯特丹可持续发展日程》等中短期规划，阿姆斯特丹将可持续发展战略细化为持续的、目标统一的政策措施和实施项目，以全面整体的方式对城市的交通、能源、建筑、水资源和垃圾系统进行改进，完善城市功能，打造绿色宜居城市。

实施可持续发展战略的目标与路径

阿姆斯特丹可持续发展战略的实施主要围绕可再生能源、洁净空气、循环经济、气候弹性四个方面展开，并制定了相应的定量和定性目标。

在可再生能源方面，阿姆斯特丹致力于能源转型，将生产更多的可再生能源，减少对化石能源的依赖。到2020年能够实现人均可再生能源量比2013年增加20%，人均能源消耗比2013年降低20%；减少能源消耗，减少二氧化碳排放量，预期到2025年，能够比2012年降低45%的二氧化碳排放量。

在改善空气质量方面，主要减少空气中的二氧化氮、颗粒物和烟尘成分；更多使用人工动力和低碳能源，降低空气污染和噪音。到2025年，保证重污染地区每立方米二氧化氮含量最多为30毫克；烟尘浓度比2013年降低30%。

在发展循环经济方面，改变过去线性的从原料——产品——垃圾的生产消费模式，秉承“从摇篮到摇篮”环保理念：产品的原料可经由生态循环回归大自然，或者进入工业循环再制成新产品，高效使用原材料，回收利用更多的自然资源和原材料；进行可持续性的消费；通过科技创新促进经济发展，带动金融与商业服务、生命科学和创意创业以及旅游、会展、贸易和物流行业发展。

在气候弹性上，为应对暖冬和炎夏，越来越潮湿的冬天和更频繁的强降雨天气，海平面上升和水位上升等气候问题，从2020年开始，增强气候弹性要纳入相关政府政策。

为了实现这些目标，阿姆斯特丹政府首先实施了2011～2014年的可持续发展规划，2014年在对现状进行评估的基础上，又于2015年通过了2015～2018年中短期政策措施和行动。

在可再生能源方面，阿姆斯特丹的政策实施思路是：鼓励使用清洁能源，提高既有能源使用效率。政府鼓励使用风能和太阳能，根据全国可持续能源生产激活计划，为安装风力涡轮机提供补贴，负责同其他地区协商安装地点，计划扩大和升级阿姆斯特丹港口和北部地区的风力发电场，2025年前发电量扩大到200兆瓦；太阳能板到2020年将增加到63万块，提供160兆瓦的能量，覆盖8万户家庭。

在提高能源的使用效率上，阿姆斯特丹2015～2018年的重点工作放在加强可持续性的区域能源，增加区域能源的连接量上。通过热力行动计划，为既有和新建建筑建立可担负的、可入网的、可持续的供热基础框架，最终目标是实现城市供暖系统全部由熱交换系统、生物能源和地热等可持续能源支持；同时，在制冷系统方面，计划用地热存储并利用从城市周围深邃湖泊中汲取的冷水来替换电力制冷系统。

对房屋进行节能改造也是提高能源使用效率的重点举措。阿姆斯特丹向新建建筑提供能源贷款，从2015年开始，包括住宅、商业和工业建筑等新建建筑必须是气候平衡的，在选择发展规划和承建单位时，可持续性因素的评价权重也将大于30%；到2018年，全市90个大型耗能单位都要遵守全国环境管理法案要求的节能规定或者达成相关协议；小型能源消费单位没有硬性规定，但可以要求政府提供节能信息和有潜力的措施。政府针对不同类型的房屋，提出了不同的节能改造目标和措施，例如住房改造是同住房协会合作，协助建筑公司采取安装太阳能板等节能措施，改造已建房屋，进行1000个零能耗住宅区试点，通过太阳能光电技术、智能微电网技术、蓄能技术联合应用，提供和储存电能，以降低建筑对化石燃料的依赖；对学校设施的改造，是根据能源使用效率、空气质量、温度舒适度、视觉舒适度、听觉舒适度指标分成可以接受的（A）、良好（B）、优秀（C）三个等级，新建小学必须达到良好标准B；其他类型学校从2017年开始也要参照这一标准。

提高空气质量是阿姆斯特丹可持续发展政策中的优先事项。市政府同荷兰中央政府和各级地方政府合作，通过参与从2009年开始启动的全国空气质量合作项目，进行空气污染物颗粒物水平和二氧化氮浓度监测；颁布实施治理目标要高于全国目标的空气质量行动方案；在分析本市污染来源数据的基础上，针对不同出行单位，设定了不同的节能减排目标与措施：同本市主要交通污染群体如公共交通公司、货运公司、出租车和旅游公司进行会谈协商，制定减排方案，确保到2025年在A10环路范围内，能有最多的交通群体转为零排放或尽可能降低排放量；在治理私家车污染上，提高私家车出行成本。试点和私家车车龄挂钩的行车许可证制度：从2017年4月1日开始，污染严重的老旧车辆不再有资格获得新的停车证；提高停车收费标准，扩大城区停车收费区域；对货运车辆设置禁止货物运输进入的环境区域，提高绿色或清洁卡车的使用比例，对零排放的分销商提供免税机会；提高货物运输效率以减少城市内的运输量。政府还着手进行智能物流和供应规划，在目前三个已经投入使用的货运中心的基础上，再建至少两个货运中心，货物在这里以更清洁的城市运输方式进行转运。

为减少空气污染，阿姆斯特丹还鼓励电力和人力交通。政府推行电力交通补贴和替代性能源补贴项目，2018年计划建成4000个公共充电点；升级、改造阿姆斯特丹同阿姆斯特尔芬、史基浦国际机场、桑河地区、阿尔梅勒等地之间高质量的交通和换乘，令火车、地铁、公共汽车、电车等公共交通成为地区间高效的交通选择；并着手研究修建水上电动交通工具充电站的可行性。

阿姆斯特丹是举世闻名的“自行车之城”。骑自行车是一种绿色环保的生活方式已成为社会共识。政府投资修建了复杂的自行车道网络和便捷的停放设施，车道总长达2.2万英里，其安全和舒适程度足以令儿童和老年人也选择自行车出行。在阿姆斯特丹城A10外环高速路内，自行车已成最重要的交通工具，未来的目标是在城市外环线之外也成为最重要的交通工具。

在鼓励发展循环经济方面，政府计划研究税收工具是否以及在多大程度上可以激发可持续性创新，解决可持续性投资存在的“奖励分散”障碍；将阿姆斯特丹作为循环经济的实验场，积极参与欧盟战略能源技术计划，为公司、科研机构、社会组织和公民联合创造条件，发起公共和商业单位都可以参加的循环经济创新项目。代表性的如阿姆斯特丹港的转型，计划推动产业集群的发展，在生物基础和循环经济中扮演积极角色，从专注于货运量的码头转为能为这一地区提供附加值的港口。

在原料加工和使用上，计划2020年之前，实现本市65%的生活垃圾能够再循环使用，将垃圾回收利用率提高4倍。公共事业部门也积极提倡环保意识和实践，例如自来水公司在全市安装提供免费自来水的水龙头，鼓励人们使用自带水杯接水喝，减少瓶装水使用。

在应对气候变化上，阿姆斯特丹力图在城市空气、土壤、噪音和用水安全标准同城市扩张、人口集中化之间保持平衡。目前的重点实施项目是自来水公司发起的防雨计划，鼓励居民、企业主、政府官员改建排雨的庭院、绿化屋顶、街道、花园和广场，说服大型建筑加入收集雨水的设施，增加城市的排雨含水能力，使雨水能被吸收而不是造成灾害。政府主要通过对话和协商以及激励项目鼓励、协助城市居民采取可持续性的生活方式，如计划通过税收政策鼓励居民对住宅进行防水改造；非政府组织、行业协会也在其中起到催化作用，例如绿色商业俱乐部致力于调动区内企业的力量，促进企业和地区的可持续发展。

综上所述，阿姆斯特丹的可持续发展战略是超越了单纯的环境保护活动的系统工程，四个方面的目标及措施相互勾连又相互促进，协同推进城市整体生活、生产和工作方式的转型。对政府而言，在广义的社会、环境和经济因素驱动下，制定积极而清晰的政策框架，有助于阐明现阶段和未来可预见时期内发展中存在的问题，为发展指明方向。但政策目标能否实现不能只靠政府单方面的力量，需要政府同市民、社会组织、企业等利益相关方的合作。这种合作可能会发生在各个层面：小到一座房屋的节能改造，政府内部跨部门的协调，同社会各团体的磋商协议；大到同大阿姆斯特丹地区、全荷兰和全欧洲的合作。这意味着，阿姆斯特丹政府必须通过高效、灵活的组织管理和机制安排，进一步细化辅助性、指导性和约束性措施，才能激励和协调利益相关方的意愿和行为，推动实现整体的战略规划及政策目标。

实现可持续发展目标中的政府角色与治理创新

政府本身也是大体量的能源消费者，2013年市政机构排放了9.3万吨二氧化碳。阿姆斯特丹政府认为，要想顺利推进可持续发展规划，政府必须成为可持续发展的践行者和领跑者。在组织安排上，市长负责本市可持续发展的国际定位，市议会的8位领导人分管不同领域的可持续发展工作。政府机构本身要采取减排措施，如在政府采购方面，正在着手制定可持续性采购规范方案，要求从招标、购买到循环利用或报废都要考虑到对气候、空气质量的影响和对原材料C2C使用的理念。例如，不仅政府机构的办公器材、灯光、交通、办公场所都使用节能环保材料，运送办公用纸的汽车也是使用电力驱动的；可持续发展规划中提出的节能措施，政府部门是拥护者和执行榜样，例如政府交通部响应推广太阳能的政策，在办公大楼车库里安置太阳能板。政府的目标是：2025年将办公垃圾循环利用的比例从40%提升到75%，2025年要比2013年降低45%的二氧化碳排放量。1

阿姆斯特丹政府还是推动投资和创新的最重要的行动者。可持续发展是以科技创新为基础的，但是市场金融机构因为资金成本和投资风险的考虑，并不能覆盖所有有潜力的创新项目，尤其是在项目的创始阶段。阿姆斯特丹政府从提供财政补贴转向通过委托管理的基金会、联合投资等方式对市场金融机构无意或者无力投资的项目进行投资，在承担与投资相关的风险和费用方面发挥了核心作用。阿姆斯特丹各类项目的总投资额达1.7亿欧元，大都以贷款、担保和资本份额的形式提供资本，商业项目要求资金回报，并会将盈利再度用于投资。政府参与此类创新项目是鼓励银行机构进行追加投资的积极信号。

目前最重要的投资基金是阿姆斯特丹投资基金。2011年，政府出售持有的能源公司股票，以收益中的7500万欧元成立了该基金，用于改善环境和解决空气污染相关项目的投资。居民、企业、科研机构和社区组织都可以申请资金。市政府下设的气候与能源办公室负责管理20%的基金资金，通过提供利率低于市场水平的贷款投资社会项目；其余80%的资金由四个投资公司组成的专业投资管理团队负责管理，投资高风险的商业项目，要求投资回报，并受独立投资委员会监管。主要投资项目包括为阿贾克斯足球體育场、RAI会议中心安装太阳能板以及协助社会保障住房安装双层玻璃、隔热材料等29个项目，总投资额达1400万欧元。

阿姆斯特丹通过灵活的融资方式可以有效激发创新，实现既定的政策目标。一个典型的案例是太阳能面板的安装使用。一般居民安装太阳能装置主要考虑的是费用问题。在阿姆斯特丹的屋顶安装6个太阳能面板，费用需要2900欧元，节省的燃气费用大约为每年300欧元，对普通居民而言，投资回收期为11年，这成为他们放弃安装的一个因素。针对这一问题，气候与能源基金提供200万欧元资本资助BigSolar公司提出的太阳能板租赁计划。BigSolar公司跟用户签订太阳能发电系统合同，由公司负责安装太阳能，提供维修、保险甚至包括更换屋内LED灯泡服务，以推动太阳能能源使用。近期，政府有意将这些基金整合为一个统一的基金：新能源基金，以进一步提高投资效率。

此外，阿姆斯特丹还广泛参与如地方政府环境行动理事、欧洲城市联盟、克林顿气候倡议、城市联合发展等国际风投公司和合作网络，通过游说得到丰厚的资金，以进行可持续性发展。

阿姆斯特丹政府还是利益相关方的协调者及合作平台的倡议者和推动者，强调各方参与对话的模式。

从纵向来看，阿姆斯特丹地方政府的政策选择要取决于荷兰及欧盟的政策制度框架和法律法规。从上文可以看出，阿姆斯特丹将若干行动方案纳入到荷兰和欧盟气候变化减缓的整体战略之中，积极利用两者能够提供的相关技术和资金支持。同时，阿姆斯特丹政府的理念首先是将国家和欧盟的相关法律规定视为对减排等目标的支持，而不是强制实施。如在荷兰环境法案的框架下，市政府同950个大体量能源消耗单位进行协调，分别达成减排协议，如果逾期不能完成才考虑法律手段强制进行；另一方面，阿姆斯特丹也致力于推动清除或修改过时的、起到阻碍作用的全国性政策法规，以利于本市的可持续性发展方面积极作为。

从横向来看，政府与消费者、市民、投资者、科研机构、企业、团体组织、行业协会等方方面面的利益相关方进行持续沟通与对话。阿姆斯特丹成立了可持续发展委员会，由公司、科研机构、非政府组织和团体联合组织构成，对可持续发展政策及执行提供意见，并被纳入政府发布的政策文件。

保持对话的一个重要方式是政府为社会各方提供相应的信息和支持。政府建立了www.maps.amsterdam.nl网站，通过大数据、可视化与交互技术呈现包括可持续发展信息在内的阿姆斯特丹方方面面的信息。具有代表性的是能源领域的图集系统。阿姆斯特丹市同公共部门和私营企业合作，搜集每个区热量及电力的生产及消耗数据、现有及拟建的可持续能源项目、并网到现存资源及网络的机会、城市中心供热与制冷可储能地点的分布图等信息进行可视化呈现，将数据搜索、情景分析以及发展新型经济模式等任务分开，来帮助各方了解能源利用、基础设施、排放量以及可利用能源等情况。这个在线开放项目，不但增进了社会各界对区域能源应用技术及其综合效益的认知和理解，激发民众使用可再生能源的热情，还作为支持决策工具发挥了效用。阿姆斯特丹的佐伊杜比斯特地区通过运用这一能源图集，观察、评估该地区的热量管理，筛选有助于满足供热需求的功能，找到对特定商业开放有兴趣的利益相关方，并据此制定了利用废热的新区域计划，成功实现了热量均衡。

通过切实可行的政策措施，高效的融资机制、灵活的合作平台以及公开信息的传播和易得，阿姆斯特丹政府有效激励了社会各利益相关方的参与，初步实现了在空气净化、二氧化碳减排、可再生能源使用、鼓励循环经济和创新等方面所规划的短期目标，并为今后的发展奠定了基础。2015年，城市发展评估机构凯迪思发布的全球可持续城市指数排名中，阿姆斯特丹位居第四位。在其他以安全性、生活质量、创新、交通、劳动力和竞争力等为指标的国际调查和报告中，阿姆斯特丹也经常名列前茅。归根结底，可持续发展战略的最终目的是为生活在这座城市中的民众提供高质量的生活。以此为基础，凝聚全市各利益相关方的共识与努力，提升了市民对城市的认同度和归属感，阿姆斯特丹政府本身也赢得了民众的信任与尊重。

[参考文献]

[1]周宏，韩良峰.城市交通： 走绿色环保发展之路——荷兰城市自行车交通建设的经验和启示[J].经济问题探索，2011，（9）.

[2]联合国环境规划署和人居署调研报告.城市区域能源：充分激发能源效率和可再生能源潜力[R].2015.

[3]Transformation Agenda Amsterdam and Explanatory paper， the Municipal Council of Amsterdam，April 2015.

（作者简介：欧亚，外交学院外交学系副教授，外交学院公共外交研究中心研究员；外交学院2016级研究生韩程程为本文搜集了部分数据）

责任编辑 / 高 斌