新秘书长要调整联合国反恐工作

韩一元

2月22日，联合国新任秘书长古特雷斯在联大有关会议上提议，为提高联合国反恐工作效率，将以现有反恐机构为基础设立一个新的反恐办公室，领导和协调联合国系统的反恐相关工作。古特雷斯还将任命一位新副秘书长领导该办公室。该提议目前仍在收集建议阶段，秘书长将最迟于今年5月就此提交专门报告。该改革建议意味着联合国现有反恐工作架构的重大变革，过去较为分散的机构和领导权将统合由单一主管指挥，是新任秘书长加强联合国系统协调和一致性的重要举措，更凸显了反恐在联合国工作中的优先地位。

9.11事件后逐步完善机构设置

几十年来，打击恐怖主义一直是联合国系统的重要议程之一，但9.11事件之前，联合国只有几个负责反恐具体领域工作的委员会或办公室，并没有较明确的领导组织机构。9.11事件后，为应对更为全球化、极端化、信息化的恐怖主义威胁，联合国建立了一系列反恐机构和制度。目前核心机构有三个。一是反恐怖主义委员会。9.11事件直接促成了该委员会的建立。2001年9月28日安理会通过第1373号决议，首次确立安理会对各国遵守联合国各项反恐决议情况进行国际监督的机制，并设立反恐委员会作为监督机构。委员会下还设有反恐执行局，以执行其政策决定，并对会员国开展专家评估。此外，安理会还有两个涉及反恐的附属机构，分别是“伊斯兰国”和“基地”组织制裁委员会，以及2004年根据联合国第1540号决议设立的1540委员会，主要任务是防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散。

二是反恐执行工作队。为确保联合国反恐工作协调一致，秘书长于2005年成立了反恐执行工作队，并于2009年12月成为政治事务部的下属机构。目前，工作队共有38个实体成员，可分为四类：第一，政治事务部、维持和平行动部、人权高专办、毒品和犯罪问题办公室等联合国秘书处机构；第二，反恐执行局、1540委员会专家组等安理会附属机构；第三，国际原子能机构、国际刑警组织、禁止化学武器组织、世界海关组织等国际机构；第四，国际移民组织、人道主义事务协调厅、联合国难民事务高专办等观察员。这些实体都根据自身职责范围为反恐工作做出贡献。工作队内还设有11个专题工作组，致力于协调各实体间的沟通合作。

三是反恐怖主义中心。早在2006年，联合国就提议创建一个国际反恐怖主义中心，以加强全球反恐斗争。2011年，沙特阿拉伯政府自愿向联合国捐款启动了该中心的建设。该中心在反恐执行工作队办公室内设立，因此也属于政治事务部下属机构。反恐中心与反恐执行工作队各工作组定期磋商，确定优先项目并监测其执行情况，帮助会员国进行能力建设。反恐执行工作队主席和反恐中心执行主任均由主管政治事务的副秘书长担任。值得注意的是，古特雷斯此次建议将反恐执行工作队办公室和反恐中心移出政治事务部，以二者为基础成立新的反恐办公室，与反恐怖主义委员会等安理会附属机构并无直接关系，新成立的反恐办公室也不会监管或介入安理会现有机制，而是通过秘书长向联大汇报。

引领全球反恐斗争

近年来，在以上各机构和国际社会的共同努力下，联合国在国际反恐斗争中扮演了至关重要的角色。首先，确立和完善国际反恐法律体系，促成各成员国就反恐达成共识。《联合国宪章》本身体现的现代国际关系准则以及在此基础上制定的相关国际法是反恐的重要法律依据。早在上世纪六七十年代，联合国就开始针对专门领域的恐怖活动制定法律文件，上世纪90年代后又相继通过《消除国际恐怖主义措施宣言》《消除国际恐怖主义的措施》《打击向恐怖主义提供财政资助的国际公约》等重要文件，逐步确立国际反恐法律体系。2006年9月8日，联合国大会通过了《全球反恐战略》，这是联合国各成员国首次就打击恐怖主义的全球战略达成一致意见。《全球反恐战略》确立了四大支柱：消除有利于恐怖主义蔓延的条件；防止和打击恐怖主义；建立各国防止和打击恐怖主义的能力以及加强联合国系统在这方面的作用；确保尊重所有人的人权和实行法治作为反恐斗争根基。至今，联合国反恐工作都紧紧围绕这四大支柱进行。联合国大会每两年审查一次《全球反恐战略》的实施情况，再将相关审查决议补充到战略内容中，使之能够与时俱进。目前，联合国仍在积极推进各成员国就《关于国际恐怖主义的全面公约》进行谈判，以进一步加强国际合作。

其次，通过反恐决议，采取强制行动。为维护国际和平与安全，联合国多次采取实际行动打击恐怖主义。安理会列有制裁综合名单，会根据形势需要进行更新，同时也有除名机制。2014年5月，安理会宣布将与“基地”组织关系密切的尼日利亚恐怖组织“博科圣地”增列入国际恐怖组织名单。根据《联合国宪章》第七章规定，具体制裁措施包括冻结资产、禁止旅行、武器禁运等。2015年12月，安理会通过决议敦促各会员国“采取有力和决定性的措施”，切断“伊斯兰国”组织的资金来源。任何被发现参与或暗中支持恐怖组织的个人和实体也将受到联合国制裁。早在1992年，安理会就曾通过决议，断定利比亚包庇涉嫌洛克比空难的恐怖分子，并对其强制进行了经济制裁、断绝航空交通。

第三，帮助会员国进行能力建设。反恐执行工作队设立了11个专题工作组，致力于从多个层面帮助各国进行能力建设，包括边境管理和执法、消除有利于恐怖主义传播的条件、防止及应对大规模毁灭性武器恐怖袭击、在反恐的同时保护人权及法治、保护互联网等重要基础设施和易受攻击的目标、保护恐怖主义受害者等。为帮助会员国全面执行《全球反恐战略》，联合国设立“反恐综合援助倡议”。布基纳法索、马达加斯加和尼日利亚是首批加入倡议的国家，反恐执行工作队与其合作绘制了工作表和路线图。为帮助各地区制定自己的反恐战略，联合国有针对性地组织讲习班，目前已支持中亚、南部非洲发展共同体制定和通過了区域反恐战略。联合国还特别重视青年、妇女等弱势群体在反恐工作中的重要性，帮助南亚国家开展提升青年技能、促进就业的项目，避免其被恐怖组织拉拢、招募。