分区域分群体推进农民工差别化落户城镇

欧阳慧 ，邹一南

(1. 国家发改委 国土开发与地区经济研究所，北京 100038；2. 中共中央党校 经济学教研部，北京 100091)

分区域分群体推进农民工差别化落户城镇

欧阳慧1，邹一南2

(1. 国家发改委 国土开发与地区经济研究所，北京 100038；2. 中共中央党校 经济学教研部，北京 100091)

推进农民工群体落户城镇是我国重大战略任务。现行的依照城市规模“控大放小”的落户政策在实践中存在一定缺陷，不区分区域差异和农民工群体差异的落户政策实施难度较大。未来推进农民工城镇落户应按照“城市压力+农民工条件差异”分区域分群体推进，通过综合考虑农民工迁入区域的不同特征以及农民工群体自身的条件差异，制定更具针对性的落户政策。

农民工；差别化落户；分区域分群体

一、引言

近年来，随着新型城镇化上升为国家战略，户籍制度改革再次成为中央和地方工作的重点、社会关注的焦点。十八大以来，国家多次下发涉及户籍制度改革的政策性文件，习近平总书记在十八届五中全会上就“十三五”规划建议所做的说明中，也专门强调了加快提高户籍人口城镇化率的重大意义，并指出“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度”，李克强总理在多个场合要求加快解决“三个1亿人”问题、“放宽城镇落户条件”。然而从户籍改革的实施情况来看，“户改新政”虽然取得了一定的成效，中小城市和小城镇的户籍管制已基本全面放开，一些大城市的落户门槛也已明显降低，但户籍制度改革进展依然困难重重：“落户难”与“不愿落户”现象普遍存在，户籍制度改革遭遇“落地难”。因此，为顺利将户籍制度改革推向深入，有必要反思这项制度的发展脉络，完善这项改革的顶层设计。

户籍制度是传统计划体制的产物，在新中国早期的工业化发展中发挥了重要作用。改革开放之后，伴随着市场化的大潮，户籍制度开始出现松动。30多年来，从中央到地方陆续出台了一系列的改革措施，户口迁移政策已发生了很大改变。从国家层面来看，1985年开始实施的暂住证制度，使流动人口在非户籍地长期居住具有了合法性，适应了城市劳动力市场发育对劳动力资源的需求； 1997年国家逐步放开小城镇落户限制，允许在小城镇拥有固定住所和合法收入的流动人口落户；2010年又将放松落户限制的范围扩大到中小城市，并开始实行居住证制度，力求以居住证为载体，逐步实现外来流动人口平等享有基本公共服务[1]。从地方层面来看，出于自身发展的需要，很多城市也探索出了一些地区性的户籍改革方案：自20世纪80年代中期开始，部分东部沿海城市开始实施蓝印户口制度，给予蓝印户口持有者一定的社会福利保障；上海、广州、深圳等一些特大城市率先实行了积分落户制度，通过积分形式量化持证条件、落户条件和所能享有的福利待遇；重庆和成都也以城乡统筹为目标，进行了配套的户籍制度改革，为国家整体户籍改革积累了经验[2]。以《国家新型城镇化规划(2014-2020)》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发[2014]25号)的出台为标志，我国户籍制度改革进入了一个新的阶段，而农业转移人口“实施差别化落户政策”无疑是“新户改”的核心特征。

根据对有关文件的梳理，近年来，有些学者寻找新路，开始转向了农民工群体差别化落户的研究，取得了一些初步成果。一是从城市规模的角度，分大、中、小城市和小城镇实施差别化落户政策的文献较多，提出合理确定大城市落户标准、有序放宽中小城市落户限制相关举措[3-4]。二是依据农业转移人口对当地城镇经济社会发展贡献的大小在落户时序上体现一定的差别，设置工作的年限、纳税情况、各项社保费缴纳情况、获得专业技能证书情况等多项指标，确定优先转为当地城镇户籍居民[5]。三是城市综合承载能力的差别化，要求引导农民工群体在承载力强、潜力大的城镇落户[6]。虽然当前有些学者对农民工落户差异化落户有初步的研究探索，但与当前户籍功能在城乡区域间的变化与落户群体的差异性结合不够，影响了落户政策的实施效果。

二、目前按照城市规模制定的差别化落户政策存在一定的局限性

(一)目前我国差别化的落户政策分类的主维度是“城市规模”

1.当前我国差别化落户的政策表述

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确了按照城市规模等级调整户口迁移政策的思路，将城市按不同规模分为建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市4类，落户门槛随城市规模增大趋于提高。在2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中，采用了“除极少数超大城市外”、“除超大城市和特大城市外”等“两分法”的表述，即将超大城市和特大城市作为一类，其他城市作为一类。在刚刚发布的《国家“十三五”规划纲要》中，采用了“省会及以下城市”、“大城市”、“大中城市”、“超大城市和特大城市”的表述，呈现出“城市规模+行政级别”的共同使用。尽管近年来国家政策明确了中西部吸纳1亿人就地就近城镇化，明确了落户要重点针对有稳定就业、举家迁移、新生代等农民工群体，但在政策的实施操作层面主要还是以“城市规模”为主维度，区域维度和农民工群体维度还停留在战略层面。

2.以“城市规模”为主维度的差别化落户政策是我国“控大放小”城市发展方针的体现

以“城市规模”作为落户政策的实施标准，延续了自上世纪80年代的城市发展方针。1980年国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”；1984年，国务院颁布的《城市规划条例》确认了这一方针；1989年，新出台的《城市规划法》提出“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的方针。尽管后来国家对“严格控制大城市规模”的思路进行了一定调整，但我国的落户政策却一直沿用此方针，没有大的改变。

(二)按照城市规模制定差别化落户政策存在一定的局限性

按照城市规模制定差别化落户政策方面，尽管考虑到了我国城镇化进程中为数众多的农民工落户所面临的实际困难，体现了渐进性改革的特征，尽管也在一定程度上兼顾了各类区域和各类群体差别，强调了重点人群和重点区域在落户上的优先地位，但从实践情况看，该政策还存在较大的局限性。

一是落户陷入死结。一方面，农民工呈现出很强的在大城市、特大城市落户趋向，而大城市和特大城市对人口规模的严格控制，尤其是设置学历、职称等高门槛，则基本排除了农民工落户的可能。另一方面，农民工对“全面放开落户限制的中小城市和小城镇”，因其就业机会和公共服务水平较低，没有较强的落户意愿。

二是特大城市采用相同落户标准存在困难。同样是特大城市和超大城市，各城市面对的农民工规模和结构有巨大差异性，显然采用相同的落户政策是不适宜的。一是农民工规模的巨大差异。如2015年沈阳农民工数量约70.2万，仅为北京的15.0%、广州的17.5%、深圳的10.9%和东莞的12.3%*资料来自2015年各市国民经济和社会发展公报。。二是农民工跨省比例的巨大差异*受我国事权财权划分的影响，城市在解决跨省农民工的难度明显较高。。如重庆是我国内陆地区农民工数量最多的城市，但农民工规模不及北京、上海、广州、深圳的一半，而且跨省农民工占比不到20%，远远小于北京的90%、上海的92%、深圳的74%、广州的64%*数据来源于各省第六次人口普查资料。。

三是中小城市落户门槛低于大城市的要求不具有普遍适用性。有些大城市、特大城市农民工并不多，如东北地区的哈尔滨、沈阳；而东南沿海地区的一些中小城市，外来人口规模大且占常住人口的比例超过50%，如晋江、嘉兴。后者在放开落户所面临的公共支出压力要远大于前者。可见，如果仅以常住人口规模达到大城市或特大城市标准就要求严控城镇户籍；以常住人口数量只达到中等城市或小城市标准就要求其全面或基本放开落户，显然不符合实际。

四是城市规模的认定存在受行政区划影响的问题。根据《关于调整城市规模划分标准的通知》，城市规模是以“城区人口”数量来认定。城市规模按这种标准来认定，受行政区划影响较大。如果某城市一旦县(市)改区，城区范围将大幅度扩大，城区人口规模也将出现较大的改变，以城市规模为标准制定的落户条件就会发生较大变化。

三、分区域分群体差异制定农民工差别化落户政策的必要性

(一)我国户籍福利差距已从城乡差距为主向区域差距为主转变

经过多年的发展，随着改革的推进，我国户籍制度背后的福利差异发生了以下变化。

其一，城乡户籍福利“含金量”差距逐渐缩小。经过多年的改革与发展，我国的城乡二元结构已经发生了根本性的变化，由过去的剥夺性结构转变为了保护性结构[7]。一方面，在2004年十六届四中全会中央做出“两个趋向”的判断之后，工业反哺农业、城市支持农村的力度空前加强。农业税费改革使农民负担大为减轻，各种惠农补贴和扶贫资金大量进入农村，彻底改变了工农业剪刀差条件下城市对农村的剥夺型体制。社会主义新农村建设的大力推进以及新农合、新农保制度的建立，更是极大地改善了农村软、硬公共品的供给，提高了农民的生活水平。另一方面，随着城镇化进程的推进，城市建成区范围的扩张，农村土地尤其是城郊农地的潜在价值开始迅速攀升。由于农村户籍与农村土地挂钩，农地价值的上升也使得农村户籍的含金量与日俱增，与城市户籍的差距正逐渐缩小，甚至有超过城市户籍含金量的趋势。城乡二元差距的缩小，使农民工离乡进城务工的保留效用提升，进城农民工增速迅速降低，即使是迁移到城市的农民工也普遍不愿意转为城镇户口。

其二，区域间的户籍福利含金量差距持续扩大。改革开放后，不同区域之间的经济社会发展差距持续拉大。经济发达地区所能提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平较高，其城镇户籍的“含金量”就更大，而欠发达地区公共服务水平明显偏低。区域之间的户籍“含金量”差距逐渐超过了城乡户籍间的差距，区域分割也取代城乡分割成为福利分配户籍歧视的主要表现形式。

由此可见，现实情况客观上要求我国户籍制度改革采取区域化差异推进的策略，推进农民工落户时忽视我国巨大的区域发展差距和公共服务水平差距是行不通的。

(二)农民工群体结构性分异特征日趋明显

随着我国农业转移劳动力进程的推进，我国农民工群体结构日趋复杂，分异特征日趋明显。虽然2016年国务院印发的《关于推进1亿非户籍人口在城镇落户的通知》明确了四类重点落户群体，即农村学生升学和参军进入城市的人口、在城镇居住5年以上的人口、举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工，但这一分类并未和区域差异有机结合起来，也并未说明各群体具体的落户方式。我国的农民工数量巨大，内部结构亦非常复杂。按照进城时间分，可分为长期进城农民工和非长期进城农民工；按照迁移模式分，可分为举家迁移农民工和单身外出农民工；按照年龄结构分，可分为新生代和老一代农民工。不同类型的农民工群体，制定落户政策时要加以区别对待。

首先，要区分长期进城农民工和非长期进城农民工。在长期进城的农民工中，有相当一部分人具有合法稳定居所和合法稳定工作，并长期参加城镇社会保险，已经完全融入城市，落户意愿和能力较强，也是城市不可或缺的组成群体。对于这一部分人群，应作为进城农民工中的重点落户人群。而对于进城不久的农民工，工作重点则应放在为其提供基本公共服务以及进行职业培训、帮助其增强落户能力和意愿上。区分长期进城和非长期进城的农民工实施差别化落户政策，在一些吸纳农民工较多的特大和超大城市尤为重要。将在城市里长期生活的存量农民工纳入城镇户籍人口范围，一方面是对其为所在城市长期作出的贡献进行认可和回馈，同时也有利于将城市人口规模大的负外部性内部化，提高特大城市和超大城市长期被压低了的生活成本，从而有助于疏解产业和人口，使得特大和超大城市同时实现户籍人口增多而常住人口减少的双重目标。

其次，要区分举家迁移农民工和单身外出农民工。目前，我国外出农民工中，举家外出的比例约占20%*数据来源：《农民工监测调查报告2015》。。相对于单身外出的农民工，举家迁移者在城市长期定居的倾向更为明显，落户意愿也相对较强，是制定落户政策的重点人群。单身外出农民工的流动性较大，具有临时性迁移的特征，落户意愿相对较弱。同时，由于单身外出农民工与家人分离，需要较高的收入和福利补偿才愿意在城市落户，并且随着农村居民收入水平的提高，其保留工资也会提高[8]，城市政府为使其落户所需支付的公共支出成本也较高，落户难度较大。因此，对举家迁移和单身外出的农民工，应制定不同的落户政策，举家迁移者是优先考虑的落户对象。

再次，区分新生代农民工和老一代农民工。新生代农民工是未来城镇化的主力军，其在农民工总体中所占比例逐年上升，到2015年，1980年后出生的新生代农民工数量在农民工总数中的比例已接近50%*数据来源：《农民工监测调查报告2015》。。相对于老一代农民工，新生代农民工的平均受教育程度更高，接受过培训的比例也更高，具备更高的人力资本水平。在对未来的打算上，有相当比例的新生代农民工有在城市定居的打算，相对于老一代农民工，落户意愿更强，是最容易实现市民化的群体。

可见，如果对农民工群体不作结构性区分，“一刀切”推进农民工落户是不切实际的。

四、按“城市压力+农民工条件差异”分区域分群体推进农民工差别化落户

分区域分群体推进农民工差别化落户的核心思想是：在尊重农民工落户意愿的基础上，在充分考虑城镇资源环境承载能力、产业支撑能力的前提下，根据落户供给=落户需求来决定，即城市提供的落户政策供给要与落户需求相匹配。其中，落户需求由城市落户压力(简称城市压力)和农民工条件差异共同决定，城市落户压力主要由承接落户农民工的规模来体现，也是落户需求的数量方面；农民工条件差异是落户需求的结构方面。在数量方面，农民工尤其是跨省农民工越多的区域，落户压力越大。根据落户压力的不同程度，可将全国339个基本空间单元划分为不同类型的农民工迁入区域*根据我国行政区划，我国分为4个直辖市和335个地级行政单元，共计339个基本空间单元，覆盖了全国所有的地域空间。其中每个空间单元是区域概念，如地级行政空间单元包括地级城区、县城、镇以及农村地区。。在结构方面，要根据面对落户时的条件差异，将农民工群体划分为不同的人群。也就是说，根据落户需求的数量和结构特征，制定有针对性的落户供给政策，使得落户的供求相匹配，以最大限度实现农民工群体差别化落户的目标。

(一)依据城市落户压力进行区域类型划分

城市面对的落户压力主要取决于农民工的数量和跨省农民工的比例。第一，农民工数量越大则城市的落户压力越大，这是由于每一个农民工落户都将给城市增加一定的公共支出成本，所以农民工数量多的城市面临着更大的落户压力。第二，跨省农民工比例越高的城市，承接压力也越大，这是因为我国现行财政制度对各级政府的财权事权划分还未能匹配，转移支付制度尚不够科学合理，公共服务和社会保障资金的统筹层次还不高，城市解决跨省农民工落户的成本和难度高于省内农民工。根据以上分析，以4个直辖市和335个地级行政单元为339个基本空间单元，以落户城市压力为依据，按照以下顺序可将全国划分为不同区域类型。

首先，按照吸纳农民工规模大小划分为农民工聚集区和非农民工聚集区。将全国339个基本空间单元，按现有农民工数量由多到少排列，农民工数量在全国的累计占比位于前60%的城市认定为全国农民工集聚区。根据第六次人口普查数据计算，共有57个城市进入名单。其余282个基本空间单元则为非农民工聚集区。

其次，将农民工聚集区进一步划分为跨省农民工聚集区和省内农民工聚集区。跨省农民工聚集区是指跨省农民工占农民工总量的比重超过40%的城市，共33个；省内农民工聚集区是指跨省农民工占农民工总量的比重低于40%的城市，共24个。

最后，在跨省农民工聚集区内，进一步将北京、上海、广州、深圳四个一线城市划分出来。这四个城市在跨省农民工聚集区城市中，吸纳农民工数量最多、跨省农民工占比最大，同时因其行政级别较高，在城市体系中地位特殊，经济和财政实力强，公共服务和社会保障水平较高，因而户籍的“含金量”更高，相对而言是中国城市体系中落户难度最大的城市，因此将其单列为一类。

根据以上测算，可将农民工分布的区域类型划分为以下四类(见表1)。

I类地区：北(京)上(海)广(州)深(圳)；

II类地区：除I类地区之外的珠三角、长三角、闽东南地区及天(津)大(连)乌(鲁木齐)三市；

III类地区：除I、II类地区之外的其他直辖市、省会城市及副省级城市；

IV类地区：其余地级市(区、盟)。

表1 农民工分布的区域类型划分表

注：(1)农民工集聚地区指城市农民工数量从高到低排列，农民工数量累计占比位于前60%的城市。 (2)跨省农民工集聚地区指跨省农民工占比超过40%的地区。 (3)省内农民工集聚地区指省内农民工占比超过60%的地区。

(二)依据农民工条件差异进行农民工群体类型划分

2016年2月出台的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，要优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题，全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。这一规定已经体现出依人群划分差别化落户的政策取向。针对农民工落户问题，同样应在对这一群体的结构性分析的基础上，根据不同群体自身条件差异，制定出相应的差别化落户政策。农民工群体中，长期进城的农民工，其落户能力要比短期进城的农民工强；举家迁移的农民工，其落户落户能力要比单身外出农民工强；新生代农民工相对于老一代农民工，是更容易市民化的群体，长期来看具备更强的落户能力；此外，农业转移人口中的参军和入学者，也具备更强的落户能力。上述几类落户能力较强的农民工群体，是农民工差别化落户的重点人群，在制定落户供给政策时应予以重点关注。因此，在对农民工分布区域类型划分的基础上，结合不同的农民工群体类型，估计出每一类区域中有能力的落户需求人数，进而提供相应的落户支持，使每一类区域的落户需求和落户供给实现有效匹配(见表2)。

表2 农民工群体类型划分表

(三)对接差别化落户需求的政策供给

从对接农民工落户需求的角度，政府的政策供给无非就是一方面提高公共服务水平，减轻公共服务的竞争性；另一方面破除制度规则的障碍，

图1 基于流动性与边际成本划分的公共服务类型

取消公共服务的排他性。但是，公共服务本身是异质性的，有些公共服务的边际成本高，有些公共服务的流动性强，简单地通过放开农民工落户使之获得所有公共服务的使用权，而不根据公共服务的不同性质出台相应的配套措施，则将使城市公共服务体系陷入混乱。我们把不同类型的公共服务整理在图1中，横轴代表公共服务的流动性程度，即公共服务随人口流动而在不同地区间的可转移性；纵轴代表公共服务的边际成本，即新增一个使用者所增加的成本。

第一，低流动性、低边际成本的公共服务，诸如行政审批、权益保护、社会治安、劳动就业服务等。这类基本公共服务的边际成本主要体现在行政管理的成本方面，相对来说投入较小，同时这类公共服务又是属地化的，流动性较低。因此，对于这类公共服务，农民工迁入城市的地方政府理应承担供给责任，而上级政府则应当以常住人口为基数来制定相关职能部门的人员编制与预算定额，而非以户籍人口为基数。

第二，高流动性、低边际成本的公共服务，诸如医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等除了养老保险之外的社会保险等。这类公共服务相对于教育、住房、养老等来说，边际成本较低，同时会随着人口在不同地区迁徙而相应地转移。因此，对于这类公共服务，仍然应该主要由农民工迁入城市的地方政府来承担供给责任，但与此同时，上级政府特别是中央政府也须为它们在不同地区间的流动提供制度保障。

第三，低流动性、高边际成本的公共服务，诸如义务教育、高中教育、就地参加高考、职业技能培训、廉租房、公租房和经适房等。这类公共服务的低流动性体现在它们的属地性上，公共服务的使用是与人口所在城市挂钩的。同时，这些公共服务需要相应的服务设施及专业技术人员来生产和提供，而公共服务设施的建设及维护、专业技术人员的薪酬及培养等方面都需要大量的经费投入。当城市中既有服务设施的承载能力趋于饱和的情况下，外来人口进入所带来的新增需求的边际成本是比较高的，而且需要长期持续的投入。正因为这方面的原因，许多城市不得不设置各种准入条件将绝大部分的城市非户籍人口及其家属排除在这类公共服务的受益范围之外。对此，一方面鉴于当地政府在城市规划、服务设施建设、流动人口管理等方面具有信息优势，再加上公共服务本身的低流动性，城市政府应承担一定的供给责任；另一方面，上级政府尤其是中央政府应与地方政府建立成本分担机制，通过实施将新增市民化人口与中央财政转移支付相挂钩等方式来适当减轻当地政府的财政压力，并通过制度创新(如教育的对口援助)缩小不同地区的公共服务差距，更好地促进公共服务均等化。

第四，高流动性、高边际成本的基本公共服务，诸如养老保险等。由于这类公共服务直接与个人权利相挂钩，所以会随着人口迁徙而在不同地区间转移，流动性较强，同时政府还需要为此支付较高的边际成本。过去由于我国养老保险的统筹层次比较低，使得流动人口在不同地区间迁徙时不能顺畅地转移接续养老保险关系，自2010 年起实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》在一定程度上缓解该问题。但与此同时，养老保险的支出责任并没有做出相应的调整，仍以地方政府为责任主体。随着“老龄化”社会的到来，这种由地方政府承担主要支出责任的模式并不具有可持续性。鉴于此，中央政府应该在这类高流动性、高边际成本的公共服务领域承担更大份额的支出责任，而地方政府则承担辅助责任。以养老保险为例，我国亟需建立全国统一的养老保险体系，实现全国统筹，同时考虑到各级经济发展水平等方面的差异，在全国统一标准的基础上，允许地方政府根据当地实际情况建立地方性的养老金标准作为补充[9]。

[1]侯 力．户籍制度改革的新突破与新课题[J]．人口学刊，2014(6)：22-29．

[2]张 玮．中国户籍制度改革地方实践的时空演进模式及其启示[J]．人口研究，2011(5)：73-82．

[3]辜胜阻，李 睿，曹誉波. 中国农民工市民化的二维路径选择——以户籍改革为视角[J]．中国人口科学， 2014(5)：2-10．

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[5]杜睿云，段伟宇.城镇化背景下的户籍制度改革：方向、重心与路径选择[J]．当代经济管理，2011(3)：30-33.

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[7]贺雪峰．城市化的中国道路[M]．北京：东方出版社，2014:30-34．

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(本文责编：王延芳)

Promoting Rural Migrant Workers to Settle Down in Appropriate Ways

OU Yang-hui1，ZOU Yi-nan2

(1.InstituteofSpatialPlanning&RegionalEconomy,NationalDevelopmentandReformCommission,Beijing100038，China;2.SchoolofEconomics,PartySchoolofCentralCommitteeofC.P.C,Beijing100091,China)

Promoting rural migrant workers to settle down in cities is one of the most important task of urbanization of China. The ongoing policy of “controlling big and release small” has its flaw: The reform of household registration system may face many difficulties if it is carried out without taking care of region differences and group differences. In the future, we should promote settling down of rural migrant workers by distinguishing region and group with “urban pressure+migrants’ variety”.

rural migrant workers

2016-10-09

2017-02-11

欧阳慧(1978-)，男，江西赣州人，国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任、研究员，博士，研究方向:人口流动与城镇化、城市发展战略与规划。

F061.3

A

1002-9753(2017)03-0066-08