我国中等职业教育发展面临的十大变革

[摘要]为了适应当前我国经济、产业、教育、科技正在发生的一系列重大变化的要求，近年来我国中等职业教育进行了一系列的重要改革或变革，集中表现在发展模式、功能定位、培养目标、管理体制、办学模式、运行机制等十大方面，这些变革标志着我国中等职业教育的发展迈入新起点、进入新阶段，把握这些新变化、新特征、新趋势是巩固提高中等职业教育发展水平的重要基础和前提。

[关键词]中等职业教育 发展方式 教育结构 就业导向 中高职衔接

[作者简介]曹晔（1963- ），男，内蒙古丰镇人，天津职业技术师范大学职业教育教师研究院，教授。（天津 300222）

[基金项目]本文系2015年国家社会科学基金一般项目（教育学）“应用技术型高校标准体系研究”的阶段性研究成果。（项目编号：BJA150055）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）23-0023-07

最近十多年来，我国人口、教育、科技、经济、产业、就业等众多领域发生了一系列重大的变化。我国人口结构中学龄人口出现断崖式下降，而人口老龄化加速，人口红利需要向人才红利转变；高中阶段教育和高等教育正并肩跨入普及化阶段；第四次科技革命正在兴起，智慧革命、智慧机器人使人类即将进入一个物联网时代；经济进入新常态，从高速发展进入中高速发展阶段；产业由中低端迈向中高端，实现转型升级；劳动力结构中，劳动年龄人口开始下降，青年劳动力雪崩式减少，产业转型升级对劳动力提出更高的要求。总之，我国中等职业教育发展的外部环境正在发生重要的变化，这些变化使中等职业教育发展的机遇和挑战并存。为了适应这些变化，近年来我国中等职业教育正在经历着转型发展的阵痛、浴火重生的煎熬，也正在孕育新生力，迈向新起点。

一、从大力发展迈向全面提高质量

党的十一届三中全会以来，我国抓住了国际产业调整和转移的有利时机，利用农村转移出来的简单劳动力积极发展劳动密集型产业，推动中国经济高速增长30年。然而，伴随着中国制造业大国地位的逐步确立，2002年东南沿海地区出现“民工荒”“技工荒”，标志着我国农村劳动力转移进入刘易斯拐点，依托学校加紧培养大批高素质劳动者和技能型人才成为推动经济快速发展的客观要求。为此，2005年国务院召开全国职业教育工作会议，做出了“大力发展职业教育”的决定，并提出到2010年实现高中阶段教育职普招生大致相当的目标。连续三年中等职业教育大规模扩招，2007年中等职业教育招生规模就提前三年实现了职普招生大致相当的目标，到2010年中等职业教育招生规模达到了870多万人，创历史最高。这一时期，中等职业教育招生规模大幅度扩大与我国初中毕业生最多的历史时期相契合，2000年我国初中毕业生1633.45万人，到2005年达到历史最高峰的2123.43万人，增加了30%，而到2010年又回落到1750.35万人。中等职业教育大规模扩招极大地提高了高中阶段教育毛入学率，从2005年的52.7%提高到2010年的82.5%，5年提高了近30个百分点，极大地提升了高中教育的普及率。

但是，“十二五”期间中等职业教育的发展受制于初中毕业生人数的大幅度减少，2015年初中毕业生人数进一步减少到1417.59万人，比最高的2005年减少了1/3。虽然2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》仍提出大力发展职业教育的要求，地方各级政府仍在积极贯彻职普招生大体相当的政策，但中等职业教育招生人数出现了较大幅度的下降，5年减少了近200万人，下降约1/3。为此，2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）审时度势地提出“巩固提高中等职业教育发展水平”，并高标准地要求将办学方向从以往的“以服务为宗旨，以就业为导向”改为“以服务发展为宗旨，以促进就业为导向”。2015年，教育部出台了《关于深化职业教育教学改革 全面提高职业教育人才培养质量的若干意见》（教职成〔2015〕6号），标志着我国职业教育从注重规模扩张转向加强内涵建设，从重视基础能力建设转向重视提高办学质量。

二、从优化教育结构迈向改善民计民生

中等职业教育是高中阶段教育的重要组成部分，发展中等职业教育极大地推动了高中阶段教育的普及化，优化了国民经济的人力资源结构。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”的目标，并提出用5年左右的时间，使大多数地区的职普招生人数大致相当。多年来，我国围绕高中阶段教育职普招生大致相当的目标，不断优化教育结构和人才结构，使一大批青年在掌握技能后成功成才，为国家提供了数以亿计的高素质劳动者和技能型人才。近年来，随着我国教育的快速发展，2015年高中阶段毛入学率达到87%，基本普及了高中阶段教育；高等教育毛入学率达到40%，提前5年实现了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的目标。2020年全面建成小康社会之时，也是我国高中阶段教育和高等教育全面迈向普及化之际，也就是说，我国教育除了幼儿园教育外，全面实现了普及化。

普及化的教育，意味着人们选择教育的机会增多，选择教育的权利更大。职业教育优化教育结构的功能在减弱，其优化人力资源结构、培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业等职责越来越凸显。然而，社会轻视技能型人才的观念依旧存在，职业教育发展面临着需求有限、资源投入不足、质量不高等挑战，人们在职业教育与普通教育的选择上仍倾向于后者。但是，经济社会的发展和社会的繁荣离不开职业教育，没有一流的技工就没有一流的产品，没有一流的职业教育也就没有一流的服务，当下产品质量和社会服务中存在的各种问题都与职业教育发展不足直接相关。中等职业教育是一种民生教育，也是一种兜底的教育，在扶贫解困、消除失业、促进就业、缓解社会矛盾、推动社会公平中具有十分重要的作用，属于公共产品范畴。2007年，国家开始对中等职业学校农村贫困家庭和城市低收入家庭学生实行免学费、助学金政策，同时加强职业教育基础能力建设，改善职业教育办学条件，增强职业教育吸引力，旨在通过提升民技来改善民生。影响职业教育发展的社会观念的改变和国家收入分配制度的改进都是渐进的过程，短期内不可能完成，国家应进一步加强对中等职业教育的支持力度，使其在脱贫解困、改善民生、培养产业工人中发挥更大的作用。

三、从就业导向迈向就业升学双提优

2002年，我国东南沿海地区出现了“民工荒”“技工荒”，意味着农村劳动力转移人数在减少，中等职业学校毕业生成为满足经济快速发展、企业用工需求不断增多的重要力量，在需求拉动下推动了中等职业教育近10年的快速发展。2005年，国家提出了“以服务为宗旨，以就业为导向”的办学方向。一方面，变以往的升学导向的教育为就业导向的教育。2007年，《教育部关于进一步做好高等学校各类招生管理工作的通知》（教发〔2007〕13号）中明确指出“三个5%”，即“专升本招生计划不超过当年高职高专毕业生的5%，五年制高职招生不超过当年高职高专招生计划的5%，高校对口招收‘三校生’比例不超过当年中职毕业生的5%”，凸显了职业教育的就业导向。另一方面，改变了1999年高等教育大规模扩招以来带来的职业学校升格风，即“去中升高、脱职升本”。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号）中明确提出在2010年前，不允许中职升高职或并入高等学校，不允许专科高职升本科，这从侧面体现了稳定职业教育，充分发挥职业教育“以就业为导向”的就业优势。

但是，2008年国际金融危机爆发以来，受世界经济低迷的影响，国家提出了实施产业转型升级等一系列战略。产业转型升级就是劳动密集型的产业减少，资本技术密集型的产业增加；低技术的产业减少，高技术的产业增加；低附加值的产业减少，高附加值的产业增加等。这些必然对职业院校学生素质的要求不断提高。同时，建立现代职业教育体系，也要求为有升学愿望的学生搭建人才成长的立交桥，实现中高职相互衔接。2011年，《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》（教职成〔2011〕9号）指出，改革招生考试制度，确定优先发展的区域、学校和专业，推广“知识+技能”的考试考查方式，探索中高职人才贯通培养模式，促进职业学校毕业生进一步升学或继续学习。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）更是明确提出“在保障学生技术技能培养质量的基础上，加强文化基础教育，实现就业有能力、升学有基础”。中等职业教育从单一的就业导向发展为就业升学双提优，即既满足当下就业需要，也服务于长远就业。

四、从政府主导、统筹迈向政府推动、协同治理

历史地来看，我国很多中等职业学校是在政府主导下将一些薄弱的普通中学改制的产物，加上多年投入不足，致使我国中等职业教育长期处于弱势、弱质地位，需要强化政府统筹管理的职能。早在1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确了发展中等职业教育的责任主体在地方，1991年的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（国发〔1991〕55号）又进一步指出：“各级政府及中央有关部门要对职业技术教育分工负责”“发展职业技术教育主要责任在地方，关键是市、县”。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002〕16号）提出，逐步建立健全在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。可以说，通过多年的实践和探索，确立了我国职业教育的管理体制。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号）提出，继续完善“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的多元办学格局和“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。多元办学格局的提出，在一定程度上可以说是现代职业教育治理的理念初见端倪。

党的十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，提出了市场在资源配置中起决定性作用的科学论断，并推进国家治理体系和治理能力现代化，要求政府转变职能，从政府直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理、部门管理向行业管理转变，行业管理的部分职能和大量社会工作应交给非政府性质的行业组织来承担。教育作为国民经济的重要组成部分，也在积极推进教育治理体系和治理能力的现代化。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）中从三个层面提出了建立现代职业教育治理体系的要求。从政府层面来看，提出了“政府推动、市场引导”的制度安排，一改以往政府主导的做法，重视市场在资源配置中的决定性作用；从企业层面来看，提出企业作为重要办学主体力量，发挥行业企业在现代职业教育治理体系中的作用；从学校层面来看，提出完善现代职业学校制度，要求职业院校制定学校章程，完善治理结构，提升治理能力，“建立学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会”“制定校长任职资格标准，推进校长聘任制改革和公开选拔试点”。

五、从中高职协调发展迈向中高职相互衔接

为了适应由人力资源大国向人力资源强国迈进，由制造业大国向制造业强国的转变，1999年我国高等教育开始扩招，重点扩大高等职业教育的规模，优化技术技能人力资源在整个国家人力资本中的结构。职业教育发展进入了从以中等教育层次为主发展转为中等和高等职业教育协调发展的新阶段，高职教育的快速发展虽在短期内影响了中职的发展，但很快走上了与中等职业教育携手并进的发展阶段。到2010年，中职和高职分别占据高中阶段教育和高等教育的“半壁江山”。党的十八届三中全会提出深化考试招生制度改革，2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发〔2014〕35号）出台，提出“高职院校考试招生要与普通高校相对分开，实行‘文化素质+职业技能’评价方式”。适应产业转型升级和建设现代职业教育体系以及技术技能型人才终身教育的需要，要求提高技术技能型人才培养的层次和素质，中高职衔接被提上议事日程。根据 2005 年 1% 人口抽样调查微观数据 20% 样本计算，如果劳动者从第二产业的劳动密集型就业转向第二产业的资本密集型就业，要求受教育水平提高1.3 年；转向第三产业技术密集型就业，要求受教育水平提高 4.2 年；即使仅仅转向第三产业的劳动密集型就业，也要求受教育水平提高 0.5 年。目前高职院校已建立健全对口升学、综合评价招生、单独招生和技能拔尖人才免试等考试招生制度，为有愿望接受高职教育的广大中职生和“两后生”提供了多条途径，拓展了高职院校招生渠道，满足了技术技能型人才继续教育的需要，充分体现了职业教育面向人人、面向全社会的发展理念。

六、从职普协同发展迈向职普融通发展

长期以来，我国一直坚持高中阶段教育职普招生大致相当的政策，中等职业教育与普通高中长期处于并行并重的发展状态，二者都取得了长足的发展，在为国家提供大批技术技能型人才的同时，也满足了高等教育快速发展增加生源的要求，促进了高中阶段教育的健康快速发展。高等职业教育从1999年高校扩招以来取得了长足的发展，可以说职业教育与普通教育处于协调发展的阶段。随着我国高中阶段教育和高等教育在全面建成小康社会到来之际，双双进入普及化阶段，我国职业教育发展的生态将会发生变化。教育的普及化意味着教育资源更加丰富，人们选择教育的权利增大，可以在更大的范围内选择教育，教育必须进行供给侧结构性改革，满足多样化的人才需求。普通高中需要提高多样化人才培养力度，职业教育应满足终身教育发展的需要，加强文化教育，职普通力合作，充分发挥各自优势，为社会提供更加多样化的人才。有条件的普通高中既可以适当增加职业技术教育的内容，为学生进入应用型大学提供基础职业教育，也可以为接受中等职业教育的学生补充文化知识，满足其进一步升学的愿望。中等职业学校可以兴办综合高中，为应用技术型大学（学院）提供优质生源，也可以招收普通高中学生为其就业或升学提供相关知识和技能。要建立容错、融通机制，允许两类学校的学生可以相互转学，允许学生可以互选课程、互换学分等。当前普通高中正深化“3+X”考试招生制度改革，职业教育提出加强文化基础教育，为二者的融通提供了制度保障。“X”不一定完全是文化基础课，为了适应应用型人才的培养，也可以把中等职业学校的专业课纳入其中。从德国和瑞士等国家的应用科技大学的生源来看，大多数是接受过职业教育的或有一定企业工作经历的。总之，加强职业教育与普通教育的相互沟通、相互渗透，为学生多样化选择、多路径成才搭建“立交桥”，我国职业教育与普通教育将从以往的双轨并行制走向双轨混合制。

七、从校企合作培养迈向双主体协同育人

2005年以来，我国职业教育大力推行工学结合、校企合作的培养模式，建立了企业顶岗实习制度，要求中职生最后一年要到企业等单位进行顶岗实习，以加强学生实践能力、职业素养和操作技能的培养。职业教育人才培养模式从以往建立校办工厂、厂校一体的模式走向了校企合作、工学结合培养模式，并形成了职业教育的基本教学制度，使职业教育从校本模式走向了校企合作模式。可以说，校企合作、工学结合培养模式的提出具有划时代的意义，充分凸显了职业教育跨界的要求，也适应了我国从计划经济向市场经济转型的国情。然而，自2008年国际金融危机爆发以来，我国经济从高速发展进入中高速发展阶段，产业则需从中低端迈向中高端，迫切要求加大产业结构转型升级的力度。长期以来，我国大多数产业采用的是劳动密集型的中低端生产方式，对职工技能的要求相对较低，校企合作不紧密，甚至出现“学校热、企业冷，政府热、行业冷”的现象，而产业从中低端向中高端迈进，对劳动者的技术技能水平则必将提出刚性需求。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）提出，大中型企业要有机构或人员开展职工教育培训，这不仅是发展现代职业教育的要求，也是符合企业自身诉求的。可以说，发挥企业重要办学主体作用的历史时期已然来临，抓住这一历史机遇，推进行业企业参与人才培养，实现校企协同育人，既是企业转型升级的客观要求，也是职业教育凸显时代特色的重要举措。实现双主体育人的切入点是校企双方联合招生，联合培养，推进现代学徒制的实施，其关键是要进一步完善政府支持政策，不仅满足企业参与职业教育的权利，更重要的是保障企业参与职业教育的权益；不仅强调企业参与职业教育的责任，更重要的是满足企业参与职业教育的利益诉求。

八、从重视技能的培养迈向人的全面发展

我国经济的高速发展以及从制造业大国迈进制造业强国，需要大量的技术技能型人才作为支撑。经济快速发展促进我们强调职业教育的就业功能，2005年国家做出了“大力发展职业教育”的决定，要求坚持“以服务为宗旨，以就业为导向”的办学方向。2008年，《教育部关于进一步深化中等职业教育教学改革的若干意见》（教职成〔2008〕8号）指出：“中等职业学校公共基础课程，要按照培养学生基本科学文化素养、服务学生专业学习和终身发展的功能来定位”，把中等职业教育课程分为公共基础课和专业技能课，要求“加大专业技能课程的比重，专业技能课程（含顶岗实习）的学时一般占总学时的三分之二”，突出技能培养，以满足经济快速发展对大量技能型人才的需求。突出对学生技能的培养，有效地满足了行业企业的现实需求，推动了中等职业教育的快速发展。2002年，我国中等职业教育恢复性增长以来，中等职业教育取得了长足的发展，招生人数从2001年的400多万人增加到2010年的870多万人。

而进入“十二五”以来，产业转型升级和中等职业教育招生规模下降相耦合，提高人才培养质量和增强职业教育吸引力相提并论，人才红利取代了人口红利，以人为本的科学发展观逐渐深入人心，职业教育从以往满足经济高速增长转向了促进产业转型升级，从以经济发展为中心的教育理念转向以学生发展为核心的教育理念，从重视满足即时的社会需求转向人的长远的可持续发展。2014年，国家提出职业教育“服务发展，促进就业”的办学方向。“服务发展”既包括促进经济社会和行业企业的发展，也包括促进人的可持续发展；“促进就业”不仅促进全日制毕业生的就业，而且面向人人，促进有需求接受职业教育和培训的人能有效就业，促进人人就业、人人发展。2015年，《教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成〔2015〕6号）中明确指出，要关注学生职业生涯和可持续发展的需要，要求加强文化基础教育，为学生实现更高质量、体面就业和职业生涯长远发展奠定基础。同时，要求把中华优秀传统文化教育系统融入课程和教材体系；把提高学生职业技能和培养职业精神高度融合，即在培养学生技能的同时注重人的全面发展和可持续发展。

九、从德技双修迈向立德树人

中等职业学校培养的是数以亿计的高素质劳动者和技能型人才，是我国未来产业大军的重要来源，其思想道德的好坏，直接决定了我国产业工人的素质，也关系到国家和民族的未来。党和国家历来高度重视中职学生思想道德教育，并与普通中小学学生思想品德教育和大学生思想政治教育整体规划，协同推进，同步发展。2004年2月，中共中央、国务院印发了《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（中发〔2004〕8号），这是我们党强化青少年思想道德建设的又一个重大举措；同年5月，教育部印发《中等职业学校学生心理健康教育指导纲要》，10月印发《中等职业学校德育大纲》；2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号）一方面提出加强学生实践能力和职业技能的培养，另一方面也明确提出“把德育工作放在首位，全面推进素质教育”“坚持育人为本，突出以诚信、敬业为重点的职业道德教育”；2009年，教育部等六部门印发了《关于加强和改进中等职业学校学生思想道德教育的意见》（教职成〔2009〕11号）。综上可知，国家在强调学生技术技能培养的同时，始终把德育工作放在首位。

党的十九大提出要“全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务”，立德树人是培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人的本质要求。立德树人对中等职业学校学生具有更重要的现实意义，至少体现在三个方面：一是中等职业学校的学生绝大多数都是农村学生，许多还是农村留守学生，部分学生没有养成良好的学习习惯，有的甚至还是问题学生，需要教师付出更多的时间和耐心，不嫌弃、不放弃、不抛弃任何一个人，可以说是“树人”与“成材”并重；二是要把职业技能培养和工匠精神培育相结合，要以德养技、以德行技、德技双修、知行合一；三是要排除职业教育的短期性、工具性与功利性，既要关注学生个体的生命成长、个体尊严与价值意义，又要将学生长期的个体发展与社会和国家的发展相结合，通过德育为职业教育的健康发展夯实基础，通过工匠精神的培育来引领职业教育的新发展。

十、从重视硬件建设迈向重视标准化、制度化建设

“十一五”以来，国家和地方政府加大了对职业教育基础能力建设的力度，国家设立专项资金实施了“四大计划”，各级地方政府也加大对职业教育的投入，有效改善了职业教育的办学条件，尤其是对改善实习实训条件起到了重要的作用，中等职业学校培养的技术技能型人才能力显著增强，在经济社会发展中的地位不断提高。同时，这一时期也加快推动了校企合作和工学结合的发展，使中等职业学校实习实训基地延伸到校外企业，拓展了职业教育的办学空间，引导了行业企业对职业学校的投入，加快了中等职业学校基础能力建设的进程，完善了技术技能型人才培养的基本条件，为职业教育的改革发展创新奠定了物质基础。

“十二五”期间，以1000所国家中职改革发展示范校建设为抓手，不断深化教育教学改革来提高教育质量。为了全面提高教育质量，国家出台了一系列标准和制度：2013年颁发了《中等职业学校教师专业标准（试行）》；2014年公布了两批《中等职业学校专业教学标准（试行）》；2015年颁发了《职业学校校长专业标准》；2016年，教育部公布了首批《职业学校专业（类）顶岗实习标准》目录，涉及30个专业（类）的70个顶岗实习标准等，有效促进了职业教育关键要素的标准化，同时也出台了提高教育质量的相关文件；2015年6月，《教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》（教职成厅〔2015〕2号）出台，同年7月，《教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成〔2015〕6号）出台；2016年4月和5月，《职业学校学生实习管理规定（试行）》和《职业学校教师企业实践规定（试行）》分别出台；等等。在全面提高教育质量的新形势下，出台相关标准、完善相关管理制度是提高管理水平、提升办学质量的客观要求。

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