混合所有制职业院校治理转型

[摘要]混合所有制职业院校的治理属于单边治理，这是由混合所有制职业院校的权力来源、资本构成和运行方式决定的，这种单边治理已经陷入困境。基于利益相关者向混合所有制职业院校投入了专用性资产等原因，混合所有制职业院校应该由单边治理向共同治理进行转型，这样有利于改善混合所有制职业院校的决策，有利于增强混合所有制职业院校的监督，有利于确保混合所有制职业院校的公益性。混合所有制职业院校对董事会领导下的校长负责制进行改造，应健全董事会制度，完善监事会制度，处理好党委会与董事会、职代会与董事会、工会与校长的关系。

[关键词]混合所有制职业院校 单边治理 共同治理

[作者简介]万卫（1979- ），男，湖南衡阳人，湖北工业大学职业技术师范学院，讲师，博士。（湖北 武汉 430068）

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）11-0012-06

随着《国务院关于加快发展现代职业教育的决定（国发[2014]19号）》的颁布，人们日益关注混合所有制职业院校的发展。教育领域探索混合所有制，难在混合后的治理。能否顺利破解治理难题，在很大程度上影响着混合所有制职业院校的发展进程。为此，笔者拟对以下问题进行探讨：混合所有制职业院校治理属于何种类型、面临着哪些困境，以及如何进行转型。混合所有制职业院校治理的核心是对学校权力进行适当的制度安排，可以分为外部治理和内部治理。本文主要讨论后者。

一、混合所有制职业院校治理的类型

当前，混合所有制职业院校的治理究竟属于何种类型？总的来看，混合所有制职业院校的治理属于单边治理。所谓单边治理，就是混合所有制职业院校在办学过程中的决策、执行与监督均由股东进行治理。可见，混合所有制职业院校的单边治理遵循的是“股东至上主义”。那么，混合所有制职业院校单边治理的基础是什么？大致来说，主要有以下几个方面：

第一，混合所有制职业院校的权力来源。混合所有制职业院校的权力构成是多样的，但它全部源自股东的财产。《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）第十二条规定：“申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权。”换而言之，如果举办者不能向审批机关提交必需的财产证明文件，混合所有制职业院校就无法成立。混合所有制职业院校一般实行董事会领导的校长负责制。其中，董事会是股东选举产生的，校长由董事会公开选聘，教职员工则由校长在劳动力市场统一招聘。简而言之，混合所有制职业院校基于股东的财产而得以成立，其治理的最终目的就是通过对权力的适当配置，实现股东利益的最大化。

第二，混合所有制职业院校的资本构成。混合所有制职业院校的资本要素是多样的，可以将其分为物质资本和人力资本。对于混合所有制职业院校来说，尽管两者都是不可或缺的，但物质资本的功能优于人力资本。一方面，人力资本缺乏抵押功能。人力资本与人无法分离，这就决定了人力资本缺乏抵押功能。然而，混合所有制职业院校需要筹集资金用于发展，要求资本能够用来抵押。另一方面，人力资本容易“偷懒”。人力资本与人无法分离，这就决定了人力资本容易“偷懒”。只要人认为可以“搭便车”，就会“出工不出力”。换而言之，“（物质）资本雇佣劳动（人力资本）”适用于混合所有制职业院校，即股东有权雇佣高水平的职业校长，实现资本的增值。

第三，混合所有制职业院校的运行方式。混合所有制职业院校一般实行股份制。在这样的条件下，一方面，混合所有制职业院校的所有权和经营权发生了分离，出现了委托代理问题；另一方面，混合所有制职业院校的所有者与经营者之间的契约是不完全的，职业校长容易发生“自利”行为。股东为了维护自身的利益，必须对职业校长进行有效的监督，因此设计了一系列的治理机制，董事会领导下的校长负责制就是典型代表。董事会、监事会都是监督职业校长的重要机构，由股东选举产生，对股东负责。概而言之，混合所有制职业院校实行股份制，决定了其通过对职业校长的监督和激励，实现股东利益的最大化。

混合所有制职业院校的单边治理遵循“股东至上主义”，致力于股东利益的最大化。然而，在实践过程中，单边治理越来越显现出自身的局限性，阻碍了混合所有制职业院校的发展。混合所有制职业院校单边治理主要面临以下两个方面的现实困境：

首先，监督者无法对校长形成有效监督。当前，混合所有制职业院校在制度安排上对校长的监督分为外部监督和内部监督。《民促法》第四十条规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量。”可见，混合所有制职业院校的外部监督者主要是政府。然而，政府与校长之间不仅存在信息严重不对称的问题，而且政府也缺乏监督的动力，导致政府对校长的监督难以取得实际效果。从内部监督来看，董事会、党委会、监事会、教职工代表大会都是对校长进行监督的重要机构。董事会对校长的监督是心有余而力不足。通常情况下，校长是混合所有制职业院校董事会的组成人员，在这样的条件下，董事会对校长的监督就成了“自己监督自己”，难以取得理想的效果。基于校长一般是党委会的组成人员，党委会同样面临着“自己监督自己”的尴尬局面。即使党政分开，校长也能够以党委会的名义做出决策。假设校长的决策有误，董事会也难以追究校长的责任。监事会由股东选举产生，主要负责对混合所有制职业院校的财务情况进行监督，但鉴于监事会成员一般缺乏丰富的财务知识，很难履行好自己的职责。在这样的条件下，监事会对校长的监督难以落到实处。《民促法》第二十六条规定：“民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式，保障教职工参与民主管理和监督。”可见，教职工代表大会是混合所有制职业院校的重要监督机构，但教职工代表大会在实际运行过程中通常流于形式，难以对校长进行有效监督。

其次，校长不是一个“道德人”。混合所有制职业院校的校长是一个理性的“经济人”，在信息不对称的条件下，可能产生“逆向选择”和“道德风险”的问题。所谓“逆向选择”，是指基于信息不对称而导致市场双方交易品价格下降，劣品驱逐良品，进而出现市场交易产品平均质量下降的现象。假定在劳动力市场上，高质量的职业校长的年薪应为40万元人民币，低质量的职业校长的年薪应为20万元人民币，那么职业校长的平均年薪应为30万元人民币。甲是混合所有制职业院校的股东，由于信息不对称，甲无法知道自己招聘的职业校长是高质量还是低质量，职业校长也不会将自己的真实情况向甲“和盘托出”。在这样的条件下，甲只愿意以30万元人民币的年薪招聘职业校长，导致高质量的职业校长最终退出市场，职业校长的平均质量出现下降。所谓“道德风险”，是指在信息不对称的条件下，从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动。假定乙是混合所有制职业院校的校长，鉴于混合所有制职业院校具有多种属性，校长不可避免地要从事一定的经济活动，而信息的不对称，使得股东无法有效对校长进行完全监督。在这样的条件下，乙将最大限度地利用自身掌握的办学权来增进自身的福利，如乙可以给自己配置更好的住房，發放更丰厚的津贴。显然，乙的行为将严重地损害股东的利益。

可见，混合所有制职业院校的单边治理面临着困境，导致职业校长的平均质量下降，以及混合所有制职业院校的决策不经济。因此，混合所有制职业院校的单边治理应该进行调整。

二、混合所有制职业院校治理的转向

混合所有制职业院校的治理应该如何进行转型？概而言之，混合所有制职业院校应该从单边治理向共同治理转型。有学者指出，混合所有制职业院校的治理要体现利益相关者的共同治理。所谓共同治理，就是利益相关者参与混合所有制职业院校的治理。可见，混合所有制职业院校的共同治理遵循的是“利益相关者至上主义”。那么，混合所有制职业院校共同治理的基础是什么？大致说来，主要有以下几个方面：

第一，利益相关者向混合所有制职业院校投入了专用性资产。所谓专用性资产，是指只有当资产和特殊用途结合在一起的时候，资产才是最有价值的。可见，专用性资产的特性是具有特殊用途的。如果专用性资产的用途发生改变，价值就会降低。股东、债权人、教职员工、学生等是混合所有制职业院校重要的利益相关者，都投入了一定的专用性资产。债权人向混合所有制职业院校投入资金，以帮助其发展，那么债权人必然关注混合所有制职业院校的发展，如果混合所有制职业院校不能按时偿还贷款，债权人的利益必然受损；混合所有制职业院校的教育工作离不开教职员工的团队活动，如果混合所有制职业院校发展不佳，需要裁员，在这样的条件下，教职员工迫于无奈离开原有的团队，他的价值就很有可能大打折扣；学生到混合所有制职业院校求学，短则3年，长则5年，他们在混合所有制职业院校求学的时间越长，资产的专用性就越高，如果混合所有制职业院校的教育质量不高，他们就有可能面临毕业即失业的风险。基于债权人、教职员工、学生等利益相关者投入了专用性资产，他们就都有权参与混合所有制职业院校的治理。

第二，法人财产是混合所有制职业院校办学的基础。只要混合所有制职业院校进行办学，就会发生各种民事行为，就离不开法人财产。究其原因，法人财产是混合所有制职业院校办学的基础，混合所有制职业院校必须用其承担办学可能出现的各种风险。治理结构法人化是混合所有制职业院校的重要特征。“法人者，团体人格者也。”可见，团体和人格是法人的两个基本条件。其中，团体的两个基本要素是财产和人，即法人只有拥有财产，才能独立地从事民事活动。混合所有制职业院校是独立的法人，它的财产来自何处？一般来说，混合所有制职业院校的财产不是来自股东的投资，而是来自利益相关者专用性资产的投资。其中，混合所有制职业院校在办学过程中形成的无形资产尤为庞大。事实上，利益相关者还承担着混合所有制职业院校因发展不顺而出现的风险。可见，混合所有制职业院校办学的基础是法人财产，并非仅仅是股东的财产。既然利益相关者是法人财产的源泉，他们就都有权参与混合所有制职业院校的治理。

第三，人力资本是混合所有制职业院校发展的基础。影响混合所有制职业院校发展的关键因素是人力资本，而非物质资本。“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”也就是说，大学的社会声誉来自教师，而非物质设施，教师是决定混合所有制职业院校社会声誉的关键因素。如果没有一支良好的教师队伍，混合所有制职业院校的发展就缺乏基石。股东投资混合所有制职业院校关注的是利益，而教师关注的是混合所有制职业院校的发展。究其根源，教师向混合所有制职业院校投入了一定的专用性资产。可见，人力资本是混合所有制职业院校发展的基础，它源自教师的专用性资产。因此，教师应该参与混合所有制职业院校的治理，如果将其排除在外，将阻碍混合所有制职业院校治理效率的提高。

混合所有制职业院校的共同治理具有重要的价值，主要表现在以下几个方面：

首先，共同治理有利于改善混合所有制职业院校的决策。混合所有制职业院校实行的是董事会领导下的校长负责制，所以董事会是决策机构。然而，一方面，从董事会的人员构成来看，董事会由股东选举产生，对股东负责，这就将其他利益相关者排除在外，导致混合所有制职业院校决策的科学化程度不高。《民促法》第二十条规定：“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。”事实上，混合所有制职业院校并未严格执行此项规定。另一方面，从董事会的议事规则来看，董事会每年定期召开会议的次数过少。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十条规定：“民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构，每年至少召开一次会议。”即便如此，也无法保证混合所有制職业院校的董事会及时做出决策。混合所有制职业院校向共同治理转型，有利于优化董事会的人员构成，有利于改进董事会的议事规则，从而有利于提高混合所有制职业院校的决策效率。

其次，共同治理有利于增强混合所有制职业院校的监督。混合所有制职业院校的内部监督机构有董事会、党委会、监事会、教职工代表大会等，但这些监督者难以对校长形成有效监督，亟待改进。混合所有制职业院校向共同治理转型，可以降低代理成本，提升监督效率。一是将债权人代表、教职工代表、学生代表引入董事会、监事会，可以迫使校长不仅关注股东的利益，还要关注其他利益相关者的利益。二是将债权人代表、教职工代表、学生代表纳入董事会、监事会，可以有效降低代理成本。所谓代理成本，就是为了解决代理问题而产生的成本。究其原因，由于信息不对称，委托人无法与代理人签订完全的契约。假如将教职工代表引入混合所有制职业院校的董事会、监事会，鉴于他们了解学校的办学情况，关心学校的发展前景，可能具有相关的专业知识，有动力对校长进行严格的监督。三是可以发挥党委会的监督作用。在加强党组织作用的条件下，混合所有制职业院校的党委会有权加强对校长的监督，实现国有资产的保值和增值，确保办学的公益性。四是可以发挥教职工代表大会的监督作用。混合所有制职业院校的教职工代表大会应该有权选举教工董事、监事，审议有关教职工切身利益的重要事项，保护教职工的合法权益不受侵犯。

最后，共同治理有利于确保混合所有制职业院校的公益性。混合所有制职业院校属于民办职业教育。投资办学是我国民办教育的基本特征，根据笔者调查，出资者均是投资举办混合所有制职业院校。既然是投资办学，出资者就渴望通过混合所有制职业院校的举办获得收益。2016年，全国人民代表大会常务委员会对《民促法》进行了修订，将第十八条改为第十九条，具体内容修改为“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”。这就为出资者从混合所有制职业院校获得办学收益扫清了法律障碍。尽管出资者是投资办学，但应该保障混合所有制职业院校的公益性。否则，混合所有制职业院校就会严重损害利益相关者的利益，最终失去办学方向。共同治理模式有助于维护民办高等教育的公益性。通过实行共同治理，校长不是对股东负责，而是对所有利益相关者负责。这就可以约束股东的营利冲动，始终确保混合所有制职业院校正确的办学方向。当然，重视混合所有制职业院校的公益性，不是否定其营利性。事实上，教育的公益性与营利性并不矛盾。教育的公益性是指教育带来的影响，而教育的营利性是指对办学利润的处理。换而言之，混合所有制职业院校的公益性和营利性可以并存。

三、混合所有制职业院校走向共同治理的路径

当前，混合所有制职业院校实行的是董事会领导下的校长负责制。为了实现共同治理，混合所有制职业院校应该对董事会领导下的校长负责制进行适当改造。

第一，健全董事会制度。健全董事会制度，关键是要在混合所有制职业院校建立教职工董事制度。教职工应占混合所有制职业院校董事席位的1/3。首先，比例不宜过高。如果教职工占据董事席位的1/2，混合所有制职业院校就有可能再次出现“内部人控制”问题。所谓“内部人控制”，一般指在企业的所有权和经营权相分离的条件下，由于信息不对称，导致经营者控制了企业。混合所有制职业院校一般实行股份制，致使所有权和办学权出现了分离。因此，混合所有制职业院校也容易出现“内部人控制”问题。如果教职工占据董事席位的1/2，就可以利用信息的不对称，控制学校的办学权，毫无疑问，这将损害股东的利益。其次，比例不宜过低。如果教职工占据董事席位低于1/3，就很难发挥应有的作用。教职工占混合所有制职业院校董事会席位的1/3，既能够保障股东的利益，也能使决策更加民主化。不过，这要求对董事会的决策机制进行适当改造。当前，混合所有制职业院校董事会在决策时主要依据所占股份的大小。事实上，民办高校的“一股独大”问题非常普遍，导致呈现出浓厚的“家族化”色彩。在混合所有制职业院校，一般公有制资本占绝大部分，这就容易损害中小非公有制资本的权益。在降低公有制资本所占比例的条件下，通过改革混合所有制职业院校董事会的决策机制，能够更好地保障利益相关者的权益。

第二，完善监事会制度。完善监事会制度，核心是要在混合所有制职业院校建立教职工监事制度。教职工进入混合所有制职业院校的监事会具有充分的法律依据、理论基础和现实条件。首先，法律依据。尽管《民促法》没有对民办学校的监事会进行具体的规定，但根据全国人民代表大会常务委员会的决定，国家将对民办学校进行分类管理。一般而言，出资者是投资兴办混合所有制职业院校，在这样的条件下，营利性的混合所有制职业院校将纳入《中华人民共和国公司法》进行规定。《中华人民共和国公司法》第五十二条规定：“监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。”显然，教职工进入混合所有制职业院校的监事会是法律赋予的神圣权利。其次，理论基础。利益相关者向混合所有制职业院校投入了专用性资产，法人财产是混合所有制职业院校办学的基础，人力资本是混合所有制职业院校发展的基础。可见，利益相关者理论为利益相关者进入混合所有制职业院校的监事会提供了充分的理论基础。最后，现实条件。混合所有制职业院校的单边治理面临着困境，监督者无法对校长形成有效的监督，且校长不是一个“道德人”。而教职工不仅掌握混合所有制职业院校办学的基本情况，而且十分关心学校的发展前景，所以教职工具备参与监事会的条件和动力。

第三，正确处理好几对关系。资本来源多元化是混合所有制职业院校的本质特征，这就给混合所有制职业院校治理带来了挑战。混合所有制职业院校为了顺利向共同治理转型，需要处理好以下几对关系：

首先，理顺党委会与董事会的关系。一方面，党委会的作用只能强化，不能削弱。党委会的作用主要在于领导教职工代表大会、工会的党员，发挥对校长办学的监督作用。例如，教职工代表大会选举的董事、监事如果是党员，应该经过党委会的审查，否则教职工代表大会的相关提名不能获得通过。另一方面，党委会不能取代董事会。董事会是混合所有制职业院校的决策机构，如果党委会取代了董事会，股东的权益就无法得到保障。因此，混合所有制职业院校既要明确董事会的领导地位，又要重点发挥好党委会的监督作用。

其次，理顺职代会与董事会的关系。《民促法》第二十六条规定：“民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式，保障教职工参与民主管理和监督。”教职工代表大会是领导教師进行民主管理的最高权力机构，混合所有制职业院校要处理好职代会与董事会的关系。一方面，明确股东大会是混合所有制职业院校的最高权力机构，董事会是股东大会的派出机构。如果将教职工代表大会作为混合所有制职业院校的最高权力机构，就无法保障股东的权益。毫无疑问，股东承受着混合所有制职业院校办学的主要风险，因而应该充分保障他们的权利。另一方面，明确教职工代表大会是领导教师的最高权力机构，负责选举教职工董事与监事，审议并决定有关教职工权益的重要事项。可见，混合所有制职业院校既要明确董事会的地位，又要充分发挥职代会民主管理与监督的作用。

最后，理顺工会与校长的关系。《中华人民共和国工会法》第三十五条规定：“国有企业的工会委员会是职工代表大会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作，检查、督促职工代表大会决议的执行。”混合所有制职业院校一般是由公办职业院校改造而来的，设有工会组织。鉴于工会是教职工代表大会的工作机构，所以混合所有制职业院校要处理好工会与校长的关系。一方面，工会可以通过与校长的平等协商，签订集体合同草案，维护教职工的合法权益，集体合同草案应该提交教职工代表大会讨论通过。当发现学校违反集体合同时，工会应该积极与校长协商，确保教职工的合法权益不受损害。另一方面，工会可以通过领导教职工董事、监事，有效监督校长的办学行为。如果教职工董事、监事在发现校长的不当行为时，及时向工会汇报，就可以在一定程度上维护利益相关者的利益。

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