职业教育改革的现实困境与发展路径

[摘要]高质量的职业教育是地方经济蓬勃发展的重要源泉，能为地方产业的创新和转型注入活力。但是，伴随着知识型社会对人才发展的要求不断提升，职业教育在教育模式和专业水平等方面存在的矛盾日益突出，职业教育改革和升级迫在眉睫。纵观职业教育改革三十多年的历程，职业教育始终难以找到一条准确的发展道路，难以摆脱利益主体矛盾和体制的束缚。文章从当前职业教育改革的外在推力和内在动因出发，分析职业教育改革的困境，并提出职业教育改革的发展路径：明确职业教育发展定位，拓宽职业教育培养模式；建立多元利益主体协调机制，引导社会力量参与；完善“三级”管理体制，加强职业教育资源整合。

[关键词]职业教育 人才培养模式 多元利益主体

[作者简介]刘芳（1966- ），女，湖北武汉人，武汉铁路职业技术学院继续教育学院副院长，副教授。（湖北 武汉 430205）

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）17-0036-05

改革开放的经验告诉我们，发展的动力在于改革。在当前我国社会的政治结构、经济体制，人民的教育需求、文化需求发生巨大变化的大环境下，职业教育作为我国高等教育的重要组成部分，肩负着艰巨的发展使命，其改革势在必行。职业教育革故鼎新，突破原有资源、体制、层次的束缚，实现从内而外的转型和升级，有其外在推力和内在动因。本文深刻剖析职业教育改革的外在推力和内在动因，在此基础上分析职业教育改革的现实困境，继而提出职业教育改革发展的路径，以期为职业院校的改革和发展提供科学的参考与借鉴。

一、职业教育改革的外在推力和内在动因

（一）职业教育改革的外在推力

当前我国职业教育发展处在经济体制深化改革、产业结构持续升级的特殊阶段，市场结构和人才需求都发生着巨大的变化，构成了激励职业教育改革的外在动力。首先，市场经济进一步强调外部开放性和市场主导性，打破了职业教育封闭保守的格局，迫使职业教育通过自身建设主动寻求发展生机。其次，经济体制改革使我国经济增长从劳动密集型的低端增长向技术密集型的高端增长转变，在这一过程中，市场对人力资源、人才培养的要求从数量向质量、理论向技能、实践向创新延伸，迫使职业教育加快转变人才培养的方向和层次，以为市场经济发展提供高素质专业化的新型人才。最后，从全球范围来看，新一轮科技革命、产业革命蓄势待发，美国的“再工业化计划”、德国的“工业4.0”战略都旨在借助产业升级抓住发展机遇。在这样的环境下，职业教育承担了更重要的使命，职业教育必须在发展层次和教育质量上完成跨越式转变，为产业结构升级和新型工业化道路提供充足的高技能型人才供给。经济体制改革深化和产业结构升级的外在推力，增加了职业教育改革的迫切性。

（二）职业教育改革的内在动因

职业教育改革不光是社会和市场的要求，也是职业教育在面临教育资源竞争日趋激烈和教育需求日趋多元的压力下，总结自身发展瓶颈所形成的认识。职业教育发展存在的诸多问题成为职业教育改革的内在动因。第一，教育资源的丰富化和均衡化，使教育这种面向精英的稀缺资源开始转为面向大众的公共资源。网络资源、高校资源、社会资源等丰富了大众的选择，同时也增加了职业教育的生存压力。第二，当前我国职业教育受发展层次的限制，不能向本科教育、研究生教育延伸，教育的系统性和可持续性不足，受众面不断紧缩。第三，职业教育由于管理结构松散、教育质量参差不齐，人才输出与市场需求日渐脱节，致使近几年职业教育的社会影响力江河日下，招生困难和就业危机的双重压力如“莫比斯环”一样紧紧扼住了职业教育发展的“喉结”。第四，职业教育以培养技术技能型人才为己任，在长期发展中忽视了对学生理论和素质的培养。随着社会文明程度的不断提高，教育内涵也在不断升华，职业教育“一条腿”培养的弊端逐渐凸显。第五，加强职业性与非职业性的统一，在培养目标、课程内容的安排上做出调整和改良，也是职业教育完善自我的内在要求。

二、职业教育改革的现实困境

（一）层次定位不清，人才培养模式单一

我国职业教育长期以来存在教育层次定位不清、培养模式偏于单一的问题。第一，层次定位。职业教育始于1980年，是国家计划经济时代为补充教育资源提出的一种特殊教育模式，在计划经济向市场经济转轨后，国家关于职业教育的发展沒有给予明确的指引。1998年，教育部提出要促进中等职业教育从注重数量发展向注重质量发展转变；1999年又提出要大力发展高等职业教育，但对高等职业教育的后续发展在“高等性”和“职业性”的侧重上没有给予准确的定位。这致使中等职业教育难以找准方向，纷纷向高等职业教育转型，阻断了高中教育与中等职业教育、中等职业教育与高等职业教育之间的过渡和衔接。而高等职业教育在“高等性”和“职业性”之间徘徊，处于“不上不下”的尴尬局面，发展方向和层次长期以来也难以确立。第二，培养模式。由于职业教育形成之初就是处于学历教育框架之外，与我国初等教育、中等教育、高等教育之间没有明确的衔接和过渡机制，这就导致经济体制转轨后，职业教育仍然沿用原有的教育模式，难以实现向其他教育层次转轨或并轨，缺乏与本科、研究生学历教育的互通。培养模式单一使职业教育陷入一次性教育的困境，难以满足市场经济下企业对人才的需求和社会大众自我发展的需求。

（二）办学主体唯一，多元利益主体难以参与改革

职业教育改革长期积弊难行，除了在教育方向和层次上模糊外，在市场经济体制下难以释放办学力量，利用好市场主体优势，也是职业教育发展与改革动力不足的一个重要原因。计划经济时代，职业教育以政府为办学主体，统包分配的优势形成了职业教育“一枝独秀”的局面。在市场经济体制下，企业和大众是市场主体，政府必须转变职能，下放权力，尤其是在以产业转型升级引领市场经济新常态的发展趋势下，只有发挥以企业为代表的多元市场主体能效，才能使职业教育改革顺应市场需求，借力发展。但是，目前我国职业教育办学主体仍然以政府为主，虽然《中共中央国务院关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》（中发〔1999〕9号）提出了要大力发展社会力量办学，但由于缺乏有效的利益协调机制，社会利益主体之间的利益点难以均衡，政府“管得多、统得死”的局面仍然存在，社会主体的参与渠道有限，参与积极性也大打折扣。缺少以企业、行业协会、社会大众等为主体的社会力量的参与，职业教育发展就始终难以寻找到与企业需求、大众需求密切对接的出口，实践难、就业差、社会认可度低等制约职业教育当前发展的一系列问题也就难以突破。

（三）管理制度集权，资源整合流通难以有效统筹

职业教育的“职业”优势必须与产业密切联系才能得以体现。企业拥有大批技艺精湛的操作人才、现成的生产设备和厂房车间、充足的岗位需求和可观的科研经费等，如果能够利用好这些资源，职业教育的发展一定可以实现跨越式增长。但是，由于职业教育在计划经济转轨后，办学主体的多元优势没有释放，管理制度集权化倾向仍然严重。以领导机构为例，职业高校一般由政府或地方教育行政部门领导，主要领导班子由行政人员和学校人员组成，缺乏企业行业的参与，这就导致在制订办学目标、培养方案上闭门造车，对于企业需求、劳动力结构、产业前景等都缺乏客观的数据。另外，政府在管理过程中主观性决策居多，上传下达的集权管理也使社会资源难以融入，加剧了职业教育与市场的供需分离。同时，职业教育的办学经费以财政拨款和招生学费为主，政府在职业教育的经费投入上往往低于本科教育。职业教育由于办学资源捉襟见肘，在办学质量上也难以突破，生源吸引力自然下降。如果不拓宽资源融合途径，最终将形成资源供给的恶性循环，改革也只能裹足不前。

三、职业教育改革的发展路径

（一）明确职业教育发展定位，拓宽职业教育培养模式

综上关于职业教育改革困境的分析，职业教育改革必须首先明确方向和目标，而职业教育改革方向和目标的确定有赖于政策及法律的引导。当前我国已经出台了关于职业教育在新的历史时期发展定位的指导性文件，如2014年的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）和2015年的《教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成〔2015〕6号）都明确指出职业教育要走内涵式发展道路，培育德、育、技全面发展的高素质人才。其中，《教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成〔2015〕6号）第一条强调了“立德树人”是职业教育的根本任务，点明职业教育的发展要转变传统“重技能、轻素质”的培养理念，注重学生文化素质、科学素质、综合职业能力和可持续发展能力培养；第三条指出“系统化培养”，要求职业教育通过学分制度、转换制度、“双师”制度、培训制度等制度层面的创新，拓宽职业教育培养模式，使中高等职业教育有效衔接，职业教育与学历教育互认，增强职业人才培养的发展性和可持续性。这一政策文件指明了今后职业教育的发展目标和培养模式。

但是，职业教育的发展定位不是靠一个政策或规定就能够有效确立并推行的，借鉴国际上的成功经验，职业教育改革目标的落实有赖于政策的配套性和系统性。除了有指导性的政策来阐释目标外，还需要建立实现职业教育改革目标的配套资金政策、资源引导政策和平台建设政策，并且根据发展情况形成优惠政策、激励政策和处罚政策。同时，配套政策的出台还要考虑改革的时效性，要根据职业教育改革过程中的实际需求和目标层次的深化逐步释放政策，使后出台的政策与先出台的政策之间有一定的衔接性和推动性，以实现政策的系统化覆盖。

法政不分家，除了政策配套外，还要大力推进职业教育相关法律文件的出台，以法律手段强化不同主体在职业教育改革中的权利和责任，以保证政策的有效落实。以德国为例，德国职业教育建设除基本法外，还配套有“职业教育培训法”“实训教师资格条例”“企业基本法”等多领域、多主体的法律规范，以协调“职业教育法”的运行。《中华人民共和国职业教育法》自1996年形成后，未进行过修订，也缺乏其他配套性法律文件的支持。因此，行政部门应根据各地区不同层次职业教育的发展需求，制定不同类型、不同地方职业教育发展的法律规范，规范职业教育在招生、管理、转换、评估等方面的制度和流程，同时在《中华人民共和国劳动者保护法》《中华人民共和国企业法》等相关法律文件中，增加与职业教育配套的条款，确保职业教育改革有法可依。

（二）建立多元利益主体协调机制，引导社会力量参与

“推进产教深度融合”和“改善专业结构和布局”是《教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成〔2015〕6号）对职业教育发展提出的两大要求。这表明，职业教育必须释放社会主体优势，密切贴合国家产业政策，形成对口式发展的目标。引导社会力量参与，就必须通过多元利益协调机制对社会主体产生吸引，打通渠道，形成保障。首先，在顶层设计层面，职业教育的改革与发展，不仅是教育问题，也是经济问题和社会问题，与政府、学校、用人单位多重主体的利益密切相关，因此在制订职业教育改革方案、规划职业教育培养方向上，应当引入跨部门合作机制，即整合教育部门、经济部门和劳动部门的力量，以教育部牵头，联络其他相关部门，同时与以地区的行业主管、企业代表、学校代表为主的委员们通过定期、定责的专项会议形式，探讨职业教育改革的具体方案，通过不同主体利益的博弈和专业优势的发挥形成关于职业教育发展的指导意见。其次，在校务领导层面，除以教育行政机构和校方形成的主要领导力之外，应当增强以行业协会、行业主管、中小企业代表为主体的社会力量的参与权和发言权，通过成立发展改革委员会，安排一定比例的委员，形成校、政、企三方合作与协商的局面，以提案、表决的形式增强职业院校发展战略的科学性和改革成效的外部监督性。最后，在外部激励环境构建方面，政府为协调多元利益主体的利益分配，必须释放政策优势，加强利益协调机制的均衡性。为增强企业与职业院校双方合作的积极性，政府可通过税收、信贷、项目资助等政策上的优惠，促使校企双方寻找利益共同点，如对于主动参与职业院校合作建设的企业给予税收上的优惠，对于主动服务企业、形成校外合作平台的职业院校给予项目资金的资助，以此吸引校企双方主动参与到协调机制的共建中，形成校企合作育人的新格局。

（三）完善“三级”管理体制，加强职业教育资源整合

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，我国职业教育发展要以政府、行业、企业“三级联通”为方针，建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，实现资源的有效整合和充分利用。《教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成〔2015〕6号）第五条和第六条也强调了当前加强教学规范管理和保障机制建设对于职业教育改革的重要意义。首先，要定位好政府在职业教育发展中的地位和作用，转变政府“独导”的局面，发挥政府中介、桥梁和服务者的优势。尤其是在市场经济和信息资讯繁荣的今天，职业教育改革可能會具有一定的趋利性和盲目性。为了避免职业教育在专业设置上的“一窝蜂”，在特色建设上的“山寨雷同”，政府要做好信息引导和咨询服务工作，通过授权委托、购买服务等方式，利用专业形成人才需求预测、人才评价标准、行业发展数据库等服务信息，增加信息指导能力。其次，要发挥行业和企业在资源投入、供给的优势，在制度层面确立行业企业的职责，同时保障行业企业的收益。明确企业职责，在制度中对企业的融资渠道、融资行为、投资人责任和社会责任进行具体安排，避免企业在教育中出现“寻租”的行为；保障企业受益，要坚持投资人优先受益的原则，保证企业的人才输入、支持企业培训、提升企业社会声誉，扩大企业收益，形成对“人才”这种特殊资源的投资收益保障机制。最后，创新校企合作方式，加强对教育资源的整合，这是促进“三级”管理体制形成的“润滑剂”。通过企业在学校建立研发中心、学校为企业开放培训名额等方式加强企业与职业院校的互动，促进双方利益点的形成和增长，为企业行业主动参与职业院校发展提供吸引力。

新的历史时期，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出了职业教育对现代教育体系构建的重要意义，对职业教育定位化发展、多元化发展提出了要求。回顾职业教育的发展历程，职业教育从集中统一向逐步开放、从产学分离向产学研创结合、从补充发展向独立发展逐步转变，虽然在资源建设、规范化发展方面面临诸多困难和挑战，但职业教育渐渐彰显出发展潜力和社会影响力。随着新一轮产业革命的到来，职业教育必须把握机遇，深化改革，在时代的呼唤中迸发新的活力。

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