职业教育供给侧改革研究

[摘要]我国职业教育存在区域、城乡发展不均衡，管理结构单一，投入结构失衡，组成要素结构性矛盾突出等问题，亟待进行供给侧改革。改革的关键在于把握质量、效率、创新和“以人为本”这四大核心要素，改革的路径包括强化政府的制度供给；发挥行业非政府组织功能；强化专业设置、调整与投入；优化课程体系与课程开发；完善师资队伍的培养与培训；加快国际化与信息化进程。

[关键词]职业教育 供给侧改革 核心要素 制度供给 简政放权

[作者简介]钱闻明（1962- ），男，安徽和县人，南京科技职业学院副院长，副研究员；吴晓云（1984- ），女，安徽芜湖人，南京科技职业学院，讲师，在读博士。（江苏 南京 210048）

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）17-0031-05

2015年11月10日，习近平总书记在主持中央财经领导小组第十一次会议时明确提出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。供给侧结构性改革，就是用改革的办法推进结构升级调整，从供给端入手减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，巩固经济可持续快速增长动力，为推动我国社会生产力水平实现整体提升输送新动能。

职业教育作为国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，与国家经济发展联系最为紧密，承担着向经济社会培养和提供技术技能型人才的重任，所以职业教育是供给侧结构性改革的基础组成部分。若将供给侧看作国民经济的生产链，职业教育就是生产链的关键部分，并且和社会经济共同形成一套联动系统。职业教育供给侧结构性改革的目标是根据职业教育发展各个阶段面临的问题和实际需要等，推广职业教育的发展理念，科学调整结构，合理分配要素，及时有效地为职业教育转型提供支持，促进职业教育持续健康发展。

一、职业教育供给侧改革的现实困境

（一）区域、城乡发展不均衡

目前我国东、中、西部地区职业教育发展存在较大差距，东部地区职业教育总体水平要高于西部地区，且国家对东部地区职业教育实行的优惠政策明显优于西部地区。在城乡建设上，虽然越来越多的农民进城务工，但农民的市民化程度极低，户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。一方面，要对农民进行职业教育，通过职业培训，增强农民转岗就业的能力，促进农业人口转移市民化；另一方面，要进行户籍制度改革，为农民进城落户提供便利，以此推进农民的市民化进程。通过结构性改革，可以协调职业教育在区域、城乡之间的发展，全面改善人力资本在城乡的分布结构。

（二）管理结构单一，投入结构失衡

首先，政府对职业教育管控过多，既当“运动员”又当“裁判员”的状况依然存在，严重制约了学校的办学活力，管办评分离的现代教育治理体系尚未形成。其次，职业教育投资结构不平衡。地方教育部门对职业教育的发展不重视，在教育资源分配上更偏向于普通教育，且经常发生将职业教育资源挪用至普通教育的现象。职业教育软硬件配备、结构改革等方面的投入少，导致职业教育出现管理效率低、硬件利用率低等问题。这些问题并不能依靠加大投入就能得到彻底解决，必须把握职业教育发展的各种机遇，及时进行结构性改革，以达到职业教育由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升的目的。

（三）组成要素结构性矛盾突出

职业院校是职业教育的载体，师资、专业、课程、学生等是构成职业院校的基本要素。在师资方面，职业院校专兼职教师分布不平衡。受经费和编制的制约，兼职教师在职业院校的比例越来越大，导致出现教师专业、职称结构与所教学科专业不匹配等问题。在专业设置方面，盲目追求大而全，随意扩张学科专业，脱离职业教育应用性的特点，致使学院陷于低水平竞争和低质量增长的状态，整体教育质量和竞争力大大降低，人才培养与地方经济社会发展需要脱节。在课程结构方面，存在重理论轻实践、必修课多选修课少、专业课多素质课少等问题。在就业方面，毕业生从事第一、第二、第三产业工作岗位的比重不均衡，学生专业技能与岗位需求不匹配，学生“就业难”与企业“用工荒”的结构性问题较为突出。

二、职业教育供给侧改革的核心要素

职业教育供给侧结构性改革的核心内涵是遵守职业教育本质和技能培养规律，以供给侧为着手点，就制度性、结构性及体制性问题的根源，将创新、质量以及效率作为改革的出发点及落脚点，通过改革，进一步促进职教资源的优化配置，充分发掘其潜力，提升其活力，为教育个体及经济社会的发展提供效率较高、质量过硬的精准供给。职业教育供给侧结构性改革的核心要素主要包括质量、效率、创新和“以人为本”。

（一）供给质量提升是核心

质量是教育的永恒主题，是学校存在的意义和价值所在。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《教育部等六部门关于印发〈现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）〉的通知》（教发〔2014〕6号）《教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成〔2015〕6号）等一系列国家纲领性文件，明确提出了“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”①“实施现代职业教育质量提升计划”②“坚持走内涵式发展道路”③；党的十八届五中全会明确提出要“提高教育质量”；2016年全国教育工作会议把会议主题确定为“全面提高教育质量，加快推进教育现代化”④。可见，教育质量得到党和政府的高度重视，这也指明了职业教育改革的方向。职业教育供给侧改革必须以深化内涵、提升质量、特色发展为核心。

（二）供给效率提高是关键

教育效率通常是指教育的生产效率，就是教育产出成果与教育资源消耗之比。教育效率包括教育投资效率、教育经济效率、教育资源利用效率和教育投资内部效益等。从规模上看，我国职业教育已经初具规模。截至2015年，全国有高职高专院校1341所，在校生1300多萬人。在职业教育处于起步阶段时，资源投入无疑是至关重要的。随着经济的发展，在职业教育资源投入越来越充足的今天，却面临着资源利用效率低的问题，职业教育资源条块分割、多头管理、供给效率低下，同时惯性依赖行政配置资源的现象也越来越突出。职业教育要想获得质的提高，就必须改变以规模、数量和投入为主的“外延式”传统发展道路，转向提高教育投入要素质量和效率的“内涵式”发展道路。提高职业教育资源综合使用效率成为当前职业教育供给侧改革的关键。

（三）创新创造是灵魂

创新是民族进步之魂。科技创新已经越来越成为当今社会生产力发展的重要标志和基础，是经济发展中最重要的驱动力，决定着一个国家和民族的发展进程。党的十八届五中全会提出“五大发展理念”，排在首位的就是“创新发展”。中国经济增长动力正由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变，创新发展已经成为供给侧结构性改革的主要决定因素，也是诸多领域打破现有发展瓶颈的最有效途径。我国职业教育供给侧改革要顺应时代趋势，以创新发展来激发改革的新动力。在当前产业结构优化升级的新格局下，职业教育供给侧改革从本质上讲就是一个创新求变的改革过程。职业院校要根据自身特点，提高自主创新意识，“自下而上”地开展创新实践，积极为改革发展谋划创新战略。

（四）“以人為本”是宗旨

教育的目的就是提高人的素质，丰富人的知识结构，因此教育这一社会活动遵循“以人为本”的宗旨。推动职业教育供给侧改革，需要转变观念，求真务实地关注社会、行业和人员动态变化，充分挖掘职业教育潜力，用先进的思想文化、创新的教学实践，积极开展“以人为本”的职业教育，培养学生的创新意识和创业能力，重视开发思维、启迪智慧，形成健康的心理和完整的人格。

三、职业教育供给侧改革的发展路径

（一）强化政府的制度供给

政府作为最重要的职业教育供给主体，关系供给层次、供给结构和办学环境。政府的作用主要体现在制度供给上，具体包括以下方面：

第一，建立体系。构建中国特色现代职业教育体系是我国发展现代教育的基础，也是最关键的一步。预计到2020年，我国将形成产教有机结合、符合发展要求、普通和职业教育有效协作、体现终身教育理念、达到国际水准兼具中国特色的现代职业教育体系。该体系主要包含以下特征：属于一种教育类型，而不属于教育层次；最终目标是促进就业，而不是提高升学率；针对产业发展以及升级进行相应的调整；坚持因材施教原则，可以促使人们通过教育追求更高的目标，实现更大的人生价值；反映终身教育思想，有利于推动职业教育的可持续发展。为此，要加快建设一批应用型本科职业院校，加快发展专业学位学生教育，建成一批适应社会应用技能需求，培养模式与产业相结合，特色、专业与职业资格相对接的专业学位点。只有这样，才能有效解决职业教育存在的“供给层次”和“供给结构”的问题。

第二，跨界立法。在完成对“职业教育法”的修改后，还要针对职业教育跨界的特点、校企合作育人的现状，借鉴国外先进的职业教育理念，启动对“企业法”的修改程序，赋予企业明确的职业教育权利和义务。同时，地方政府要在认真总结各地丰富实践经验的基础上，对校企合作进行地方立法，出台类似“校企合作促进法”等地方性法规，与“企业法”配套，以求从根本上解决产教融合、校企合作育人中保障制度缺乏、企业主动性欠缺等问题。

第三，简政放权。中央政府应将应用型本科院校设置权完全下放至地方；地方政府要按照章程依法管理学校，在有利于坚持方向、提高质量、更好地服务经济社会发展的前提下，积极下放职业院校专业人才引进、专业技术职务评审、专业设置、自主招生等权力。同时，还要充分发挥行业组织的作用，通过专项规范授权委托、公共课程购买服务、开放教学网络平台学习等方式，把适宜行业组织承担的职责有针对性地交给行业组织，给予政策支持并强化服务监督管理。

（二）充分发挥行业非政府组织功能

作为非政府性社会组织，行业是职业教育供给侧改革的重要主体，应发挥好以下作用：一是围绕社会经济发展和区域经济发展，在政府的支持下，通过接受政府的定向委托、公开购买服务等方式，开展行业指导、评价、职业需求发布等第三方服务；二是建立行业人力资源需求和预测制度、就业形势分析和专业预警定期发布制度、质量监测和评价制度等基础性服务支撑系统；三是通过行业指导委员会，颁布行业人才培养标准，推进职业教育人才培养目标、课程内容、教学过程、专业设置与产业行业标准升级、企业技术技能型人才需求相对接，保证职业教育教学课程、实训基地建设与产业技术发展相融合。

（三）强化专业设置、调整与投入

第一，结合国家重大发展战略，围绕服务区域优势主导产业和科技进步遴选、建设专业。积极加强与政府的沟通协调，推动地方政府和经济社会为职业院校发展构建良好的外部环境，紧密围绕当地经济社会与产业发展的规划优化专业设置；积极争取行业企业的指导和参与，加强对区域产业结构调整和企业技术升级的研究，专业设置密切联系产业企业发展需要，努力形成专业群与产业链的有效互动，建设适应需求、特色鲜明、效益显著的专业和专业群，最大限度地提升专业群和产业链的匹配度。

第二，通过对接需求和评估，建立科学有效的专业优化调整机制。首先，根据区域经济、社会发展需要，紧密对接产业和行业需求，调整优化专业，定期组织行业企业专家等社会力量开展专业与产业匹配度评估，不断完善专业培养目标和要求。其次，建立并完善合理有效的专业新增和退出机制。及时开设适应行业发展和企业需求的新专业，下决心压缩和淘汰就业率低、人才培养与社会需求脱节的专业，让职业院校的资源要素能够紧紧围绕市场需求，良性流动、合理配置。再次，政企校多方联动，多元投入，形成机制。政府应转变观念，进一步完善事业性经费拨款机制，改革目前以办学规模为主的拨款政策，通过政校共建，加大对职业院校的投入；行业企业通过深度融合，为校方提供设备等支持；校方则应加大对教学经费的投入。最后，鼓励办学特色鲜明、办学质量上乘的国家示范（骨干）职业院校积极与本科高校联合，选择特色专业，探索“4+0”合作模式，试点培养应用型本科专业人才；同时，积累经验，锻炼队伍，为今后全面举办本科职业教育奠定基础。

（四）优化课程体系与课程开发

总结课程体系建设实践和企业用人满意度调查报告，精心构建综合素质课程、专业课程和实践课程相结合的“三位一体”课程体系。第一，体现“以人为本”、以用为度、突出学生实践能力和创新能力的培养，建立“三方协同”的机制。根据职业教育的特点和规律，职业院校要针对不同专业课程积极推进与相关行业、企业的深度合作，及时了解、掌握行业发展的前沿动态和趋势，及时了解技术进步与工艺创新等新情况、新要求，建立并完善职业院校、行业、企业三方深度融合、协同配合、合作开发课程资源的机制。第二，突出“三个导向”的评价，对综合素质课程的评价应突出“以人为本”的导向。中华民族优秀的基础文化教育、传统文化教育、通识文化教育和职业技能与职业精神融合培养教育必不可少，而且要成为越来越重要的构成要素，对教育和培养学生做人做事、学会合作、学会相处非常重要，对引导学生增强职业意识、职业责任和职业使命，培养敬业爱岗、诚实守信、敢于担当的品质非常必要。

（五）完善师资队伍的培养与培训

第一，做好新进教师的培养培训。探索试行新招聘教师进校第一年实施“师范教育+企业实践”特色联动培养培训制。一方面，使新入职教师不仅具备专业知识，并且了解并逐步掌握教育教学技能；另一方面，通过实行“访问工程师”培养制度，强化企业实践，使职业院校的教师了解、熟悉相关行业和企业的现状，提高实践教学能力，为向“双师素质”教师发展奠定基础。

第二，打造“双师素质”教师队伍。从院校实际出发，探寻培育“双师”教师队伍行之有效的机制、途径和模式。以专业教学、实践能力的提升为目标，以院校和企业强强联合开展应用课题研究、技术研发、技术服务等为培养途径，对在职教师进行培养，构建促使教师职业能力得以有效提升的长效机制，不断提升“双师型”教师的比例，不断增强职业院校核心竞争力。与此同时，还要加强名师和专业带头人培养，壮大高层次人才队伍。

第三，完善教师培训。依托高水平职业院校和大中型企业共建的“双师”教师培养培训基地，详细规划组织职业院校教师假期、年度和任期轮训培训；多渠道、多形式地实施职业院校师资海外培训计划，使职业院校在培训教师方面向着规范化、系统化以及专业化方向发展；不断提升院校骨干教师培训水平，加强兼职教师实习实训以及公共基础课的培训，鼓励职业院校教师参加行业协会组织的培训。

（六）加快国际化与信息化进程

第一，积极实施“走出去”和“请进来”战略。抓住国家“一带一路”倡议形成的国际影响，特别是东南亚国家的需求，大力组织实施东南亚国家学生来华接受学历教育和其他形式的项目培训，如语言培训等；帮助优秀创新企业“走出去”，进一步加强与“一带一路”沿线国家之间职业教育方面的合作，引入国际先进的产品标准、技术标准、服务标准、工艺流程和管理方法，积极寻求国外创建“培训中心”的途徑，与在国外发展的中国企业紧密配合，为其员工组织技术技能培训和语言培训。

第二，积极引进国外优质资源。加强与职业教育发展较好的国家之间的相互合作和深层次交流，探索中外合作办学的有效新模式；加强对国外先进理念的借鉴和学习，引进优质、先进的数字化教育资源、职业标准、教材体系及专业课程；选择与院校自身条件相近或者水平较高的国外职业院校进行长期合作，联合进行课程开发、共同创建专业，定期组织开展职业技术交流、教师互培、学生互换、学分互认等合作。

第三，积极组织国际职业大赛。将全球化的优秀赛项引入我国，将比赛转变为我国新型技术、设备、工艺以及技能的体验中心，以及各个职业院校教学结果的展示舞台、企业与学校合作成果的展示平台。这样不仅可以提升世界各国的参与度，扩大我国职业教育的影响力，还能够显著提升我国各院校师生参与国际技能比赛的水平，推进培训基地的建设。

第四，加速构建职业教育信息化。切实落实、执行职业院校信息化基础设施建设计划，加速构建数字化资源以及职业教育信息化管理平台，寻求职业教育服务、实训、管理等方面“互联网+”的应用；同时，把应用现代信息技术作为教师评聘考核的一项重要内容，不断提高其信息化素养；推动教育教学管理以及信息技术二者间的深度融合，建立、完善信息化教学大赛制度，推动信息化教学大赛覆盖所有院校、专业和教师。

[注释]

①中共中央 国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2017-03-16].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html.

②教育部等六部门关于印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》的通知（教发〔2014〕6号）[Z].2014-06-16.

③教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见（教职成〔2015〕6号）[Z].2015-07-27.

④袁贵仁.以新的发展理念为引领 全面提高教育质量 加快推进教育现代化——在2016年全国教育工作会议上的讲话[EB/OL].（2016-01-15）[2017-03-16]. http：//www.xjedu.gov.cn/xjjyt/jxxw/zhzx/2016/95579.htm.

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[5]教育部.2015年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].（2016-07-06）[2017-02-17]. http：//moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html.

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