我国发展营利性民办高校若干难点分析及相关建议

[摘要]实施分类管理，发展营利性民办高校，既是我国民办高等教育领域的一次重大变革，也是我国高等教育体系的一次自我完善。作为新生事物的营利性民办高校，在其发展过程中必然会遇到众多难题，包括如何构建公正的第三方认证机构、如何引导民办高校向营利性过渡、如何招徕生源、如何建立合理的师资队伍等，这些都是当前我国发展营利性民办高校无法规避的现实问题。解决好这些问题不仅有助于把握营利性民办高校的改革方向，还有助于提出有针对性的解决措施。

[关键词]营利性 民办高校 第三方认证 生源 师资队伍

[作者简介]雷承波（1981- ），男，四川遂宁人，四川文化艺术学院，实验研究员，硕士。（四川 绵阳 621000）阙明坤（1983- ），男，湖北安陆人，无锡太湖学院高等教育研究所所长，副研究员，厦门大学教育研究院在读博士。（江苏 无锡 214100）

[基金项目]本文系2016年教育部人文社会科学研究青年基金项目“独立学院转设效果跟踪评估及政策调整研究”（项目编号：16YJC880064）和江苏省教育科学“十三五”规划2016年度高教重点资助课题“江苏省民办高校分类管理配套政策研究”（项目编号：B-a/2016/01/23）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）07-0036-06

2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议以124票赞成、7票反对、24票弃权的绝对优势表决通过了关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）的决定草案。这次会议可以说从多方位、多角度对我国《民办教育促进法》进行了修正，从多个层面破解了多年来一直困扰我国民办教育发展的瓶颈问题和关键问题，如法人属性模糊、规章制度前后不衔接、产权归属不清晰、法律地位不平等、税收的区别对待等，对全面促进我国教育事业发展，深化教育领域综合改革，构建公办民办教育共同发展的办学格局，具有重要而深远的意义。然而，营利性民办高校作为一种新生事物，在其发展的道路上，必然会遇到众多难题。尤其是如何构建公正的第三方认证机构、如何引导民办高校向营利性过渡、如何招徕学生生源、如何建立合理的师资队伍等现实问题，是制约我国营利性民办高校发展的最大瓶颈。解决好这些问题不仅关乎我国民办教育分类管理改革的成败，更直接影响我国未来高等教育大众化的发展格局和走势。

一、构建公正的第三方认证机构

自2010年3月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理，开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”以来，很少有关于营利性民办教育第三方认证机构的讨论与研究。而从国外的實践经验来看，以公正的第三方认证组织机构介入营利性高等教育领域早已成为一种常态。例如，英国通过专门设立政府与私立大学间的中介机构进行审查和监管；美国则采取公私伙伴关系的方式，将政府权力部分让渡给市场化的第三方认证机构。①从国内实践经验来看，早在2003年9月我国就颁布了《中华人民共和国第三方认证认可条例》，实施十余载，已经基本得到社会的认可，功能初步彰显，惠泽领域广泛，如质量管理体系认证、环境管理体系认证等。但令人遗憾的是，它并没有惠及我国高等教育领域，这主要是由于在当时我国高等教育领域的营利性办学机构处于禁止状态。从营利性民办高校的本质特征来看，营利性民办高校隶属于企业，在工商部门注册，具有自主经营、自负盈亏的特点，需要较大的自由空间。倘若我国采用大一统的规章制度对其进行管理，管得过多、过宽、过死，就可能使其失去活力，从而导致我国民办教育分类管理改革的失败。基于此，我国要大力发展营利性民办高校，就必须广泛吸纳国际营利性组织普遍实施的经验，顺应世界营利性大学发展的潮流，充分结合我国的实际情况，构建公正的第三方认证组织机构。这恰恰与新修正的《民办教育促进法》第四十四条“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”的主旨相吻合。

何谓第三方认证机构？ISO/IEC指南中将“认证”定义为：“由可以充分信任的第三方证实某一经鉴定的产品或服务符合特定标准或规范性文件的活动。”换句话说，公正的第三方认证机构与第一方和第二方不存在任何隶属关系，也不存在经济上的利害关系，在认证过程中能够客观、公正、独立地从事认证活动，有利于消费者正确甄别产品，维护市场秩序，均衡信息，优化社会资源配置。学术界当前较为认可的是按照评价认证机构与政府和高校行业协会之间的关系，大致可以划分为国家教育行政部门含其下属机构直接评价认证高等教育机构、“立法创立行政独立”的准政府机构、院校协会或行业协会以及纯粹第三方组成的民间机构三种。②一是国家教育行政部门含其下属机构直接评价认证高等教育机构，教育行政部门是政府监督私立学校的主体，甚至私立学校与公立学校处于同样的监管体系之下，如西班牙。二是“立法创立行政独立”的准政府机构，这种认证机构主要是指教育部和校长委员会委托外部评估委员会作为中介组织对有关教育质量、证书资格、师资水平等问题开展调查和评估，比如巴西。三是院校协会或行业协会以及纯粹第三方组成的民间机构，如美国、丹麦。这种认证机构组织是目前世界上使用最广泛的一种认证制度，它与政府部门既不存在任何的上下行政关系，也不存在任何经济上的瓜葛。它不仅要为政府部门服务，还要为高等教育机构服务，具有较强的公正性。

我国要建立公正的、独立的、令人信服的、与政府部门不存在利害关系的第三方认证机构，第一步是自愿申请、政府认可。第三方认证机构在自愿申请前提下，教育行政部门严格按照市场准入制度对组织机构的注册资金、专家人数、专职人员以及认证能力等进行严格的审核。对符合要求的组织机构及时向社会公布，在规定的期限内无异议后才能委以认证资格。第二步是明确权责，泾渭分明。营利性民办高校的特殊性质，决定了教育行政部门的职能必须由“划桨”转为“掌舵”。也就是说，教育行政部门是政策的制定者而不是政策的执行者，应该把管理和具体操作分开，把具体的操作权下放至第三方认证机构。同时，教育行政部门与第三方认证机构应明确双方的职责，泾渭分明，杜绝出现“真空地带”。第三步是建立科学的专家数据库。为了保证认证过程中的科学性、公平性，第三方认证机构专家数据库的专家人数应符合相关规范规定，并尽量囊括全国各地本领域内知名的专家。在拟定专家名单时，应采取随机抽取的形式，同时做好相应的保密工作。第四步是及时公开认证结果，完善反馈机制。认证工作结束后，应及时向社会公布评估结果，并将相应专家的指导意见及时反馈回学校。若对评估结果存在异议，学校应立即向第三方认证机构反馈，第三方认证机构在接收到反馈信息后，应在规定的时间内再次组织认证并给出相应的结论。若学校对复评结果还不满意，可以再次向上一级的第三方认证机构提出终评。第五步是加大对第三方认证机构的监管。教育行政部门应加强对第三方认证机构认证过程的监管，一旦发生不实的认证行为，应严格按照规章制度对其进行处罚，并与其年度绩效挂钩，情况严重者可以降低资质等级，甚至取消其认证资格。

二、引导民办高校向营利性过渡

如今，高等教育行业营利已经合法化，这将为以后我国民办高等教育行业的快速发展尤其是为在线转型的教育企业插上资本的翅膀。那么，究竟哪些民办高校适合选择营利性呢？尽管目前我国已经存在教育与资本市场融合的事实，但出资举办者基于自身利益的考虑，往往只做不说。正如林南所说：“如果有机会，所有行动者都会采取行动维持和改变制度，以促进他们的自我利益。”③这也是自2010年我国宣布实施分类管理改革试点以后，到目前为止还没有一所民办高校选择营利性发展模式的根本原因。从目前来看，以下几种民办高等教育机构选择营利性发展模式比较适宜：

第一，自愿申请选择营利性发展模式的民办高校。随着社会不断进步和人们教育观念的转变，在我国教育领域，其实早已存在营利性高等教育机构的萌芽，如新东方教育科技集团、中国枫叶教育集团、大红鹰集团等，已经在资本市场的制度和法律框架内或者以国外注册的形式进入了资本市场。我国常见的几种教育与资本市场结合类型，一是大学以科研成果转化和产业化进入资本市场，如山西大学的“山大合盛”、清华大学的“清华同方”等；二是以“借壳上市”的方式进入资本市场，如“新三板”；三是与其他产业“捆绑上市”的方式进入资本市场，如上海新南洋；四是以教育服务产品为主体进入资本市场，如中国教育集团；五是资本市场上的上市公司把高等教育当作教育产业，把投资高等教育作为一个新的投资方向。从目前来看，我国高等教育与资本市场的结合主要集中在“高科技产业板块”，即使是以学校教育为主体的“高等教育板块”，也是采用国外上市的方式，以规避当时我国法律制度的限制。例如，重庆海联职业技术学院在澳大利亚证交所上市投资的职业教育，双威教育在美国纽交所上市投资的广西师范大学漓江学院等。在我国民办高等教育发展的现实中，“资本潮”已经涌动。④对于这种类型的高等教育机构，教育行政部门一定要积极鼓励和大力扶持，并完善与之配套的规章制度。在今后的发展中，这种类型的高等教育机构很可能成为我国分类管理改革后营利性大学发展模式的主力军。

第二，现已出现资金断链、濒临破产的民办高校。这类民办高校大部分都有着辉煌的过去、深厚的文化底蕴，但由于管理不善，盲目扩张、内部资产债务混乱等原因导致学校资金断链，难以继续维持，被迫宣布破产。例如，安徽文达集团曾一度被誉为民办教育的标杆，旗下多所学校获得“中国一流民办大学”“全国民办职业培训机构先进单位”“最具影响力教育机构”等荣誉，然而2015年9月却突然宣布破产，主因是集团内部资產债务混乱，使其陷入了债务的泥潭，初步估计负债约20亿元。这类民办高校的管理层、教师队伍、教学设备还比较完整，一旦有新的资金融入，就可以通过法定程序转让或者入股等形式进行资产重组。因此，这类民办高校是我国短期内发展营利性大学试点最具可行性的，也是最便捷的一种途径。基于此，教育行政部门应大力鼓励这类资金断链的民办高校积极向营利性民办高校转型，给予它们最大的扶持力度和优惠政策，充分利用现有的基础设施和成熟的外部环境，通过以点带面、逐步区域化的形式发展营利性民办高校。

第三，专修学院。专修学院是在特定历史时期，在教育部和省级教育行政部门积极鼓励下诞生的专门承担国家学历文凭考试试点的民办高等院校。多年来，这一负有特殊使命的民办院校，在推进我国高等教育发展、满足人民群众多样化教育需求方面发挥了积极作用。⑤但是，近年来随着普通高校的大规模扩招和公办高校普遍举办全日制自考助学班，专修学院面临着严酷的生存考验，加之专修学院不具备独立颁发高等教育学历文凭资格，这进一步削弱了专修学院的竞争力。如今我国正在大力鼓励发展营利性民办高等教育机构，专修学院转向营利性发展模式或许是一个不错的选择。一是我国专修学院大部分学校都拥有一批硬件条件过硬的教学设备，能承担正常教学任务。二是我国大部门专修学院的地理位置比较优越，基本处于市中心地带，交通便捷，学生上下课方便。三是专修学院选择营利性发展模式后，可以通过进一步的努力，争取具备独立颁发高等教育学历文凭的资格，甩掉高额合作管理费的包袱，而使自己成为社会认可的营利性大学。

第四，风险投资机构和国外的营利性教育集团。在我国房地产泡沫破灭，各行各业不景气的情况下，教育却节节攀升成为我国城市居民消费的第二支出。教育资金良好的抗风险能力、持续的稳定性和可预见性，再加上国家的大力扶持和人们的高度重视，越来越多的风险投资机构和国外的营利性教育集团开始青睐教育事业。一旦我国教育“营利性”的禁闭解除，将可能有大量的风险投资机构和国外的营利性教育集团融入民办教育事业。自2004年老虎基金进入中国教育行业投资新东方教育科技集团伊始，先后有雅思培训机构、国际顶级投资机构等风险投资机构进入民办教育领域。据不完全统计，截止到2007年，至少有13家教育培训类企业获得各类风险投资。

三、招徕生源

对于民办高校来说，生源问题是一个永恒的话题。一方面，随着我国学龄人口数量总体回落，高考生源数量急剧下降；另一方面，公办高校扩招的比例年年攀升。在前有公办高校挤压、后有职业院校追赶的局面下，民办高校的招生可谓举步维艰。实施分类管理改革后，大多数营利性民办高校都是从我国高等教育体系分流产生的，而由高等教育领域外的培训机构升级而成的很少。换句话说，我国营利性民办高校的发展和扩张是与传统私立非营利大学和公立大学竞争而出现的。而绝大多数西方国家的营利性高等教育机构都是在高等教育普及很长一段时间之后才出现的。以美国为例，20世纪70年代初，美国是世界上第一个实现高等教育普及化的国家，适龄青年大学毛入学率达70%以上。而美国真正意义上承认营利性大学合法地位是1992年美国政府重新修订的《高等教育法案》，此时距离美国高等教育普及化已二十年有余。与之隔洋相望的英国政府经过长期的讨论，才最终于2012年11月授权设立第一所营利性大学——法律大学（The University of Law），这是英国近30年来第一所真正的私立大学，也是英国第一个以营利为目的的教育供应商转型为大学⑥，而此时英国高等教育毛入学率已经达到59.5%。《中国高等教育质量报告》公布的数据显示，2015年我国高校的毛入学为40%，与高等教育普及化还有一定的距离。基于此，我国在此时、此阶段进行民办高校分类管理改革，发展营利性民办高校自然不可避免要与公办高校、非营利性民办高校“分羹”生源。

营利性民办高校要摆脱这种处于公办高校与非营利民办高校“夹心层”的尴尬境地，获得学生的青睐，一是以新颖的宣传方式为“切入点”。营利性民办高校有必要加大宣传，通过电视、报纸、公共媒体广告等多种方式宣传营利性民办高校的优势和特点，甚至可以通过捐款的形式以学校名字冠名希望小学或者公共体育场和娱乐设施设备，借此来建立良好的口碑，消除社会、家长和学生对营利性民办高校的误解。二是以人性化的招生策略为“立足点”。首先，从填报志愿工作开始至新生报到期间，全天候为学生提供招生咨询电话、QQ咨询服务；其次，在录取期间，要主动与学生联系，告知学校相关情况，如学生对就读营利性民办高校有所犹豫或者承担学费有困难，在省教育考试院允许主动放弃录取的条件下，营利性民办高校应劝其主动放弃录取，选择更适合自己的院校，这样营利性民办高校也可以顺延录取愿意来营利性民办高校上学的学生，尽最大努力减少招生计划的浪费；再次，报到前打电话温馨提示学生报到时间和所需物品，告知当地的天气情况和到当地后学校所提供的各项服务，同时主动联系未按时到校报到学生，询问未报到原因，并鼓励其到校报到上学；最后，新生报到期间，要积极答疑解惑，提供热情、高效、优质服务，让新生感受到家的温暖和校园的人文关怀。三是以多样化教育服务为“带动点”。当今世界是一个开放的世界，社会大众的教育观念早已经发生翻天覆地的变化，人们更注重的是教育服务的质量，而不再是学校是否具有营利性。营利性民办高校要充分利用这个潜在的市场需求，提供多层次、高规格、高质量、人性化的教育服务。四是以课程设置紧跟市场需求为“关键点”。当前我国民办高校最受社会诟病的就是课程设置与社会严重脱节，学生就业难而企业却又出现用工荒。营利性民办高校的课程设置必须紧跟市场需求，对不需要的专业和课程要随时更新和淘汰。

四、建立合理的师资队伍

从国际惯例来看，国外营利性高等教育机构主要以聘用兼职教师为主。以美国为例，根据 HELP委员会对28所营利性院校的统计，其中80%的教师属于兼职教师，99565名教职员工中79738 名为兼职教师。⑦在美国，营利性大学不仅以聘用兼职教师为主，而且还不设终身制。没有终身制，教师就成了可以开除的专业员工。⑧同时，营利性大学教师的工资也要比传统高校教师低，《高等教育年鉴》每年的调查数据显示，营利性大学教师的薪水通常要比其他高校工资低15%。而在我国，营利性民办高校教师的使用不能一味照搬美国营利性大学的教师聘用模式。这主要是因为：一是我国营利性民办高校隶属于我国民办教育领域范畴，仍然是我国社会主义教育事业的重要组成部分，营利性民办高校发展的好坏直接影响我国未来高等教育大众化的发展格局和走势。二是放开营利性教育禁区后，大量的风险投资机构和国外营利性教育集团将涌入高等教育领域，我国将面临大量的教师人才缺口，优秀的教师人才争夺将越来越激烈。再加之“教育不以营利为目的”的观念深入人心，民众对教育营利的心里抵触和偏见短期难以消除。⑨很多思想传统的、优秀的中老年教师不愿意到营利性民办高校从事教学工作。因此，采用美国营利性大学教师聘用模式，在我国注定是行不通的。三是实施分类管理改革后，营利性民办高校在工商部门注册，具有企业性质，教师实施合同聘用制，属于企业正式的职员，与企业员工享有同等的待遇，而不是社会聘用的兼职教师。正如潘懋元先生所说：“聘请兼职教师，虽占有‘物美价廉’的优点，但一所独立的学校，不能不建立自己的专职教师。”⑩因此，招聘吸纳优秀的教师人才，构建合理的师资队伍仍然是当前我国营利性民办高校发展进程中面临的难点之一。

我国要大力发展营利性民办高校，构建合理的师资队伍，必须从以下几个方面入手：一是转变管理观念，以人为本。学校管理者必须具有高瞻远瞩的眼光、积极创新的思维和尊重人才的意识，用大学文化凝聚管理队伍，充分尊重人才。尤其在大型会议上，管理者一定不要用过激的语言对员工进行批评，不能将小事无限放大，更不能夸大其词地对员工进行指责和批评。倘若一定要对员工进行批评教育，一定要做到有理有据，合情合理。二是尽早签订合同，完善递进式的薪资结构。对新引进的教职员工，学校一定要在试用期间安排专人对教职员工的工作态度和工作能力进行调查和追踪，一旦发现优秀人才，要尽快签订合同，尽可能缩短试用期，并在法律允许的前提下尽可能签订长期限的工作合同，以真心实意打动教职员工，这样才可能招徕和留住优秀人才。同时，营利性民办高校具有企业性质，奉行“能者多得，多劳多得”的原则，必须建立与之相配套的、完善的、多层次的、递进式的薪资结构，以适应不同的人才需求。三是重视青年教师队伍的培养，拟定合理的晋升空间。从目前发展趋势来看，青年一代教师仍将是营利性民办高校教师队伍的主力军，他们学历层次都比较高，基础知识也比较过硬。对于这些青年教师，学校一定要分门别类地对待。对于“先知先觉”的青年教师，学校一定要尽量为他们提供发展平台、拟定合理晋升空间，让他们看到希望，充分激发他们建设营利性民办高校的热情。例如，营利性民办高校可以将这类青年教师送到企业进行挂职锻炼，将其逐步培养成学校的精英骨干教师，并以此批教师为基准，逐步完善学校教师的梯队建设。对于“不知不觉”的青年教师，学校要想办法了解他们的真实想法，了解他们得过且过的根本原因，同时帮助他们树立正确的人生奋斗目标，找到在学校的存在感和归宿感。对于“后知后觉”的青年教师，学校一定要谨慎使用，甚至不用。如果不慎聘用了，可以将他们安置于那些并不起眼、空闲的职位。这样不会因人事变动而给学校带来经济损失。

总而言之，修正《民办教育促进法》仅仅是我国发展营利性民办高校的第一步，在实践中必须理性地、科学地对待营利性民办高校，促进我国民办教育事业的持续稳定健康发展，从而实现“中国制造2025”的强国梦。

[注释]

①李虔.国外私立学校分类管理怎么做——世界主要国家的改革经验与启示[J].教育发展研究，2015（14）：106.

②董有志.對高等院校评价认证机构的认可的比较研究——以美国、日本、荷兰和德国为例[D/OL].上海：华东师范大学，2010：2[2016-10-06]. http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CMFDdbname=CMFD2011filename=201019

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③（美）林南.社会资本——关于社会结构与行动的理论[M].张雷，译.上海：上海人民出版社，2005：29.

④邬大光.民办高等教育与资本市场的联姻——国际经验与我国的道路选择[J].教育研究，2003（12）：5.

⑤黄新茂.教改新政下的民办专修学院路在何方？[N].人民政协报，2010-11-17.

⑥黄喆.英国首个营利性大学正式成立[J].比较教育研究，2013（2）：108.

⑦王文萃，徐煜.美国营利性大学教育质量问题及奥巴马政府应对政策[J].湖北师范学院学报：哲学社会科学版，2015（4）：120.

⑧（美）理查德·鲁克.高等教育公司——营利性大学的崛起[M].于培文，译.北京：北京大学出版社，2015：124.

⑨张利国，刘裕斌.解构与重构，民办高校分类管理制度探析[J].现代教育管理，2015（5）：124.

⑩潘懋元.中国大陆民办高等教育基本情况与发展中的若干问题[J].民办教育研究，2005（2）：3.