企业化管理：公办高职院校内部治理的一种选择

[摘要]公办高职院校在发展过程中存在行政管理科层化、人事管理行政化、学校制度形式化、内部管理封闭化的倾向，开展院校内部治理成为学校发展的必然。以去行政化为目标的企业化管理机制、以学校章程为核心的企业化制度建设机制、以聘用制为主体的企业化用人机制、以绩效考核为手段的企业化分配体制、以社会组织为媒介的共同参与机制是开展企业化管理的改革路径，也是公办高职院校内部治理的一种选择。

[关键词]企业化管理 公办高职院校 内部治理

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）05-0063-06

一、院校內部治理——公办高职院校改革发展的内生要求

我国的公办高职院校大多是20世纪90年代末通过“三改一补”的方式转变而来。高职院校起源于计划经济体制，在市场经济的土壤中成长，计划经济体制的弊端和市场经济体制的冲击，导致公办高职院校面临诸多内部问题，直接影响了其进一步的发展。

（一）公办高职院校内部管理存在的问题

1.行政管理的“科层化”倾向。公办高职院校一直以来作为政府管理的对象，有着与政府部门配套的垂直机构和管理体系。学校组织无形中成为官僚等级链的递延部分，演绎为政治权力扩张下的机械系统①。我国自20世纪80年代以来，一直致力于扩大院校办学自主权，致力于建立和健全社会中介机构参与学校管理，特别是随着2010年国家教育体制改革试点工作的全面启动，“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”成为主要任务。改革成效虽初见端倪，但简政放权未能有效落实，学校的办学自主权未能得到充分体现，行政管理的科层化问题未能有效解决。行政管理的科层化问题造成学校的主体性危机，主要表现为：一是学校的法人主体性缺位。尽管《中华人民共和国教育法》已经明确规定我国学校的法人地位，但是在实践中学校的法人主体地位在教育管理中始终没有显现。②长期以来，政府在管理和评估方面大一统的导向，使得学校失去独立办学、自主发展的可能性，疲于应付，被动办学，造成学校法人地位的主体性危机。二是学校内部利益相关者的主体性缺位。内部办学活力来源于学校内部利益相关者的能动性，教师和学生是学校内部的重要利益相关者，在行政化的管理体系中，他们处于被管理的地位，民主诉求往往被搁置和压制，造成主人翁意识缺失，学校内部缺乏活力。

2.人事管理的“行政化”倾向。事业单位人事制度在一定程度上影响了事业单位的改革，如用人机制不灵活，能上不能下，能进不能出，导致部分员工将事业单位作为“铁饭碗”“保险箱”。公办高职院校作为国家事业单位，在人事管理方面秉承事业单位的属性进行管理。《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出：“对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。”但是，至今为止，公办高职院校大都没有取消行政级别，人事仍然按照行政序列进行管理。近年来，事业单位大力推行人员的聘用制和绩效考核机制，但改革尚未到位，主要表现为：一是人员聘用制尚流于形式。从聘用制的本意来说，人员应该能上能下、能进能出，但由于目前人员属于体制内的，未建立向体制外流动的通道。只有破除体制的束缚，打破事业单位的属性，人员流动的机制才能有效实施，聘用制才能真正实现。二是绩效考核机制尚带有“大锅饭”的痕迹。绩效考核的本意是按劳取酬、多劳多得、不劳不得，目前事业单位的绩效改革虽比计划经济下的“大锅饭”有很大进步，但改革的力度不够，尚有保底的措施，并未触及部分人的痛处，改革的目的未能达到。只有打破行政化倾向，重建薪酬体系，才能让绩效改革发挥其应有的作用。

3.学校制度的“形式化”倾向。学校制度的建设与运行是学校内部管理的核心，有章可循、有章必循是学校制度建设与实施的基本要求。在行政化的体系中，高职院校制度存在“形式化”倾向，主要表现为：一是学校章程建设流于形式。大学章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，是高校依法实施自主管理的基本依据。对高职院校的章程研究发现，章程之间的共性偏多、个性偏少，内容上并未能体现多元利益主体的内在需求，制定程序上并不是多元利益主体的共同参与，只是完成任务式的章程建设，而无法达到大学自治的终极目标。二是配套制度滞后和不连贯。制度建设是一个持续和不断更新的过程，高职院校在制度建设与完善的过程中缺少统一的制度体系，制度之间关联性不强，存在交叉、重复和矛盾的现象，导致有章难循的问题。三是制度的执行流于形式。制度本身缺乏严谨性，再加上制度执行的人为因素，导致制度执行流于形式。

4.内部管理的“封闭化”倾向。在科层制管理体制下，学校往往只对上负责，忽视了家长、社会对学校教育的知情权、参与权和决策权。③高职院校内部管理的“封闭化”倾向主要表现为：一是领导层党政不分，权力过于集中。目前很多高职院校党委书记兼校长，党委会和行政会基本是同一班人马，造成“党委领导”就是党委书记的领导，“校长负责”也就成了党委书记负责，权力的高度集中极易造成内部管理的一言堂，学校的发展完全依赖于领导，广大教职员工的主观能动性得不到发挥，于是就有了“一个好校长就是一所好学校”的表述，这从侧面说明了决策的人为性。二是忽视了学校外部利益相关者的作用。学校的发展除了借助内部力量，还需要借助外部力量，政府、家长、其他社会力量都是学校的外部利益相关者。高职院校对政府非常重视，但对于家长和社会的重视程度远远不够，有些学校甚至忽视了家长和社会的利益，虽高举“开门办学”的旗号，但学校之门只向政府打开，忽视了家长和社会的存在。高职院校虽重视与企业的合作，但往往只注重与企业的单向合作，并没有注重借助企业的力量优化学校的管理。

（二）开展企业化管理实现院校内部治理

综观国内外的发展经验，由管理走向治理是解决组织内部问题的有效途径。公办高职院校要解决目前存在的问题，必须改变单向的管理模式，走向基于利益相关者的共同治理。企业化管理在民办院校中获得了很多成功的经验，但在公办高职院校中实施企业化管理尚是一种尝试，因此首先需要厘清企业化管理的内涵并明确企业化管理的价值取向。

1.企业化管理的内涵。企业化管理并不等同于企业管理，并不是企业管理制度的照搬，而是企业管理制度的学习和借鉴，是对传统体制内学校制度的改革和突破。公办高职院校的企业化管理是在保持事业单位性质的基础上，学习和借鉴现代企业在法人主体、制度建设、人事管理、绩效机制、社会参与等方面的管理模式，结合高职院校自身的特点，开展基于利益相关者的共同治理。在外部支持与指导方面，事业单位性质体现了公办的特点和公益的性质，在政府财政支持、宏观指导与管理、财政投入绩效评价等方面保持原有的性质。在内部管理方面，引入现代企业制度，实现基于法人主体地位的办学机制，基于聘用制的人事管理体制，基于按劳分配的绩效考核机制，基于章程的制度体系，基于多元参与、共同治理的社会参与机制。

2.企业化管理的价值取向。公办高职院校企业化管理并没有改变学校公益性、教育性的特点，而是学校内部管理体系的一个变革，与时下的现代学校制度建设要求一致。现代学校制度要“将人放在中央”，要为人的全面、充分、自由、持续发展服务。④企业化管理的价值取向主要包括：一是人本性。企业化管理的目标是基于利益相关者理论，在民主的基础上激发每位员工的活力，从而激发学校的办学活力，在关注每位员工自身发展、体现员工自身价值的同时，实现学校的整体发展。二是公正性。企业化管理实现的是多元参与的共同治理，体现的是民主和集中的原则，能够有效破除传统管理体制下一言堂的专断行为，相对公正是企业化管理追求的目标。三是主体性。主体自由是现代社会崇尚的重要时代精神，它起于自律、成于自觉，其核心与关键是自主⑤。在企业化管理的全员聘用制下，员工必须具有较强的自律意识，否则不能适应管理体制。在较强的自律意识下，教职员工在教育教学、行政服务的实践中养成关心学校、服务学生的自觉行为，并在共同利益的驱动下形成自主意识，即主人翁精神。

3.企业化管理的院校实践。苏州工业园区服务外包职业学院自2008年筹建开始，便确立了“事业单位，企业化管理”的体制。学校的性质为苏州工业园区公办学校，实行财政全额拨款，接受园区财政的绩效评价与考核。内部管理实行企业化管理模式，在人事管理方面，学校领导为园区管委会聘用，没有行政级别；教职员工采用全员聘用制，不占事业单位编制；在制度建设方面，以ISO9001质量保障体系为核心开展制度建设；在绩效考核方面，实行基于岗位的绩效考核；在学校管理方面，以学术委员会、党委会、行政会、教职工代表大会等作为内部管理的议事机构，共同实施学校管理；在社会参与方面，以学校咨询委员会、校企合作委员会等为载体，吸纳政府官员、行业企业专家、家长等社会资源作为学校发展的决策咨询机构。

二、企业化管理下的大学治理——公办高职院校内部治理的改革路径

李福华教授认为，大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。⑥大学治理是高职院校改革的目标，而企业化管理是实现大学治理的路径，基于企业化管理的大学治理是公办高职院校的改革路径之一。

（一）以去行政化为目标的企业化管理机制

钟秉林认为，所谓大学“行政化”，是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或滥用⑦，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理。这里所说的“去行政化”，即去除特指公办高职院校内部的不遵循教育教学规律和高职教育特点，把教育教学和科研的事务当作行政事务来处理的现象。现代企业制度要求“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，企业化管理要借鉴现代企业制度的要求，特别要做到权责明确、管理科学。这就需要明确政治权力、行政权力和学术权力三者之间的关系，做到权责分明。三者之间既分工合作，又相互配合；既各负其责，又相互补充。从政治权力的角度看，党委要发挥决策和监督作用，必须借助于政府、行业企业、研究机构、社区组织、家长组织等外部力量，通过建立咨询委员会等决策咨询载体，发挥参谋作用；必须借助于教师、学生和职工等内部力量，通过教职工代表大会、学生代表大会等民主载体，发挥教职工和学生的作用，提高决策的科学性、民主性。在监督反馈方面，可以借鉴企业的监事会功能，由学校督导部门、教师学生代表、第三方评价机构等组建学校监事会，发挥监事会的监督和反馈功能，从而提高决策的科学性、可行性。从行政权力的角度看，以校长为代表的行政体系，主要发挥决策的执行与反馈功能。在决策的执行中，要按照高职教育的规律和人才成长的规律开展工作，要寻求更为科学的方法，提高办学的质量和效益。为此，行政管理可以借鉴企业管理方式，通过组建理事会等载体，定期召开会议，研讨行政管理事务，提高行政执行的科学性。从学术权力的角度看，以教授等为代表的学术委员会是学校的最高学术组织，在教育教学和科研等方面要发挥决策作用。在专业建设、师资建设、课程建设、实训建设等方面，政治权力和行政权力要让渡于学术权力，要按照学术的特点开展学术事务和人才培养工作。

（二）以学校章程为核心的企业化制度建设

用系统论的观点来看，大学章程在整个大学内部管理制度体系中处于核心地位，它不仅决定了大学管理体制及其制度运行的状态，甚至决定其发展方向⑧。因此，开展章程建设是实施企业化管理的公办高职院校的重要任务。目前，我国很多高校已经开展了章程建设，但各校之间共性较多、个性较少，其根源在于在学校整齐划一的管理体制下，难以制定出具有个性的章程。企业化管理要求借鉴企业制度开展章程建设，产权清晰、政企分开是现代企业制度的特征。产权清晰，一方面要求国有企业代表国家对国有资产行使占有、使用、处置和收益等权利，另一方面要求国有资产的边界要清晰。这种制度借鉴到学校，我们可以理解为“事权清晰”，即明确政府和学校各自的权利和责任，双方在各自责权范围内行事。政企分开，一方面要求将政府的管理职能和行业企业的经营职能分开；另一方面要求企业将原来承担的社会职能交还给政府和社会，如住房、医疗、养老等。从学校的角度讲，企业化管理的学校同样要求政府“放权让利”，扩大学校的办学自主权，同时将住房、医疗、养老等问题，通过缴纳公积金、养老金等形式，由政府、社会和个人共同解决，即企业化管理的学校不再享受传统事业单位的养老待遇。这些问题都需要体现在学校的规章制度中，特别要通过学校的章程予以明确。在开展章程建设的同时，要基于章程内容，开展学校各项制度的修订和完善，使其符合企业化管理的要求，并在条件成熟的时候开展ISO贯标工作，使学校达到运行规范化、控制标准化、管理高效化，从而提高组织管理水平，提升高等职业教育的质量，促进学校愿景的实现。虽然学界对学校贯标持有不同看法，但作为与企业，特别是与跨国企业水乳交融的高职院校，开展ISO贯标工作，有助于提高校企合作、产教融合的满意度。在ISO的基础上，开展基于章程的企业化制度建设是完善学校制度建设的改革路径。

（三）以聘用制为主体的企业化用人机制

企业化用人机制是公办高等职业院校开展企业化管理的核心。企业用人机制的关键在于消除按资排辈的现象，实现人才的市场配置。能者上、平者让、庸者下是企业用人的准则。中共中央办公厅印发的《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》指出：“推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。”可见，无论是企业还是党政机关、事业单位，都在推动用人制度的改革。人员的聘用制是我国事业单位改革的一大举措，自2002年《国务院办公厅关于转发人事部〈关于在事业单位试行人员聘用制度意见〉的通知》（国办发[2002]35号）以来，我国事业单位都进行了人员聘用制改革，但从目前的现状看，公办高职院校的教师大都还属于事业单位编制，享受国家承担的养老政策。目前，机关事业单位养老金并轨改革正在进行中，国家正在逐步缩小机关事业单位养老保险的差距。我们这里所说的企业化管理，已经提前实现了并轨。如前所述，高职院校在不改变事业单位属性的前提下，教职员工的人事关系实行企业化管理，即与企业一样，采取全员聘用制，不占有事业单位编制，员工缴纳企业养老金，与学校形成平等协商的聘用关系。在这种用人机制下，一方面员工可以根据自身的发展需要，在学校与企业间自由流动，有利于高等职业教育的校企合作、产教融合的推进，学校也可根据员工的表现对员工提拔任用、待岗甚至辞退，在学校人与社会人之间有序流动，实现员工由身份管理向岗位管理的转变。另一方面，学校只有提供给员工更好的发展平台，才能留住优秀员工，员工只有更出色地工作，才能与学校续签聘用合同。这种双向激励的机制促进了学校和员工的互动发展，更有利于提高高等职业教育质量。

（四）以绩效考核为手段的企业化分配体制

绩效考核指企业在既定的战略目标下，运用特定的标准和指标，对员工的工作行为及取得的工作业绩进行评估，并运用评估的结果对员工将来的工作行为和工作业绩进行正面引导的过程和方法。通过绩效考核，把员工聘用、职务升降、培训发展、劳动薪酬相结合，使得企业激励机制得到充分运用，有利于企业的健康发展。目前，我国机关事业单位在人员聘用制改革后，也配套開展了绩效考核制度，但力度不够，区分度不明显，改革正在进入攻坚阶段。企业化管理下的绩效考核与目前事业单位绩效考核不同，首先，企业化管理下的绩效考核是基于年薪制的绩效考核，不同的岗位设定不同的年薪，在聘用合同上明确了岗位，也就明确了年薪，不同的岗位年薪差距比较大，从薪资的角度就已经拉开了差距。其次，绩效考核是在年薪的基础上根据工作绩效开展考核，同一岗位或者说同一年薪档次的人员之间开展考核竞争，根据需要可设置末位淘汰制，即末位薪资降档、甚至低聘，也可设置首位晋级制，即首位薪资升档，甚至低职高聘。通过这样的绩效机制，能够有效调动员工的积极性。但是，这种绩效考核机制也存在不利的一面，因涉及岗位和薪资的变动比较大，容易造成人与人之间的竞争加剧，如果处理不当，将会出现不正当竞争或人际关系问题。因此，需要采取以下措施防止这种现象的发生：一是绩效考核政策和实施细则要经过教代会通过；二是要广泛宣传绩效考核政策，在政策指引下开展工作；三是要实行不正当竞争的一票否决制。在改革初期，可能会遇到一些问题，但随着改革的深入，这些问题都能迎刃而解。

（五）以社会组织为媒介的参与机制

职业院校面向社会、面向市场，开门办学是职业院校的基本要求。因此。对于职业院校来说，社会参与显得尤为重要。离开了社会，职业院校的人才培养只能是闭门造车，不能适应社会发展的要求，更不能办出人民满意的教育。大力开展社会组织参与的办学实践是学校企业化管理的基本要求。在办学决策方面，通过建立由政府官员、行业企业专家、社会研究机构、学生家长等组成的发展咨询委员会，对学校的发展成效、发展规划进行审议，发挥决策参考作用。这既是宣传学校的手段，也是寻求更合理决策的途径。在办学实践方面，可以建立各类由社会组织参加的委员会，对学校的办学实践发挥参谋作用。例如，校企合作委员会由行业企业和学校组成，共同把脉学校的校企合作工作，引导校企合作向深入开展；专业指导委员会由行业企业专家、学校专业负责人组成，指导学校的专业建设工作；学生工作委员会由学生家长、社区负责人、公检法相关人员、心理咨询专家和学校学工条线人员组成，把脉学校的学生管理工作，开展有针对性的学生管理。在办学评估方面，可以引入第三方评估机构，对学校的办学过程进行跟踪和评价，及时反馈办学中存在的问题，及时总结办学的经验，与学校的督导机构之间形成互相印证的关系，共同推动学校的发展。社会组织是学校发展的不竭力量，只有善于运用社会资源的学校才能获得更好的发展。

三、制度约束下的共同治理——公办职业院校企业化管理的特征

公办高职院校借鉴现代企业制度，开展基于治理的企业化管理，是解决目前学校内部管理问题的一种途径，符合国家事业单位改革的方向，也是治理理论在公办高职院校的实践。公办高职院校企业化管理是在不改变事业单位性质的基础上实行的内部管理体制改革，具有以下典型特征：一是以制度约束为核心。基于章程、符合ISO标准的企业化制度建设是管理和治理的关键，制度的规范性保障了制度执行的规范性。二是以全员聘用、绩效引导为保障。企业化管理制度与传统事业单位管理制度的根本区别在于企业化的人事管理，取消编制的全员聘用制和年薪制基础上的绩效考核分配机制是其典型特征，也是改革的保障。三是以民主管理、共同治理为标志。政治权力、行政权力、学术权力在制度的约束下，按照制度的规范在各自的领域开展工作，各利益相关者主体通过各类委员会协商相关事务，共同发挥决策参谋作用，为学校的发展献计献策，共同解决学校相关事务，在少数服从多数的原则下，实现民主管理和共同治理。

[注释]

①许杰. 现代学校制度建设动力机制探析[J].中国教育学刊，2014（6）：10.

②许杰.教育治理中的学校主体建构[J].教育科学研究，2015（11）：22.

③包金玲.教育去行政化与现代学校制度建设——以中小学教师人事管理为例[J].教育发展研究，2012（12）：10.

④陈学军.关系：现代学校制度的本质[J].江苏教育，2015（1）：27.

⑤周红，马云鹏.区域推进现代学校制度建设的实践探索[J].中国教育学刊，2014（5）：16.

⑥李福华.大学治理与大学管理[M].北京：人民出版社，2012：5.

⑦钟秉林.教育去行政化要先搞清楚“行政化”的内涵[EB/OL].（2012-03-09）[2016-10-07].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012lh/2012-03/09/c_111630215.htm.

⑧康翠萍，李广海，金丹.现代学校制度建设框架下的大学章程建制之思考[J].高等教育评论，2014（2）：2.