国际比较视野下高职教育评价中政府作用研究

[摘要]文章在对高职教育评价中政府作用内涵演变理论论证的基础上，基于国际比较视角，分析比较发达国家政府参与高等教育评价的实践特点，揭示其共同发展趋势，提出有效发挥高职教育评价中政府推动作用的对策建议，为完善我国高等职业教育质量评价制度，推动高等职业教育“管办评分离”提供有益借鉴和参考。

[关键词]高等职业教育 教育评价 政府作用 行为模式

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）05-0041-06

近年来，我国高等职业教育获得了前所未有的发展，为社会培养了大批高素质技术技能人才，在社会和经济发展中发挥着越来越重要的作用。但是，面对经济结构调整、经济发展方式转变等国家发展战略要求，高等职业教育必须深化教育教学改革，全面提高人才培养质量。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布，把提高职业教育质量作为重点，提出建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。随后，2011年9月，《教育部关于推进高等职业教育改革创新 引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成[2011]12号）出台，对职业教育人才培养质量保障提出了建立人才培养质量年度报告制度、不断完善多元主体共同参与的质量评价机制和质量监测体系的具体要求。2014年5月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）出台，进一步对如何提高职业教育人才培养质量提出了明确要求，同时指出要遵循政府推动、市场引导的原则，从加强组织领导的视角，强化督导评估的顶层设计。然而，在实践中，如何科学定位和有效发挥政府在高职教育评价中的作用，完善高等职业教育质量评价制度，开展高职院校办学水平和专业教学评估，不仅是高职教育质量保障研究的重要课题，也是推动高等职业教育“管办评分离”亟待解决的重要问题。

一、高职教育评价中政府作用的内涵演变

“政府作用”是本研究中的核心概念，目前在学界尚无确切的界定。因此，本研究首先对政府作用的概念进行分析，然后将其放入“高等职业教育”这一特定的语境下进行考量。

从本研究掌握的資料来看，政府作用与政府职能密切相关。由于各国政治体制、经济发展和历史背景的不同，各国学界对政府职能形成了不同的理解与划分，比较有代表性的是欧文·休斯基于物品特性和提供机制提出的“政府三角色说”和詹姆斯·布坎南提出的“政府职能三层次说”。近年来，我国学者从不同视角对政府职能进行了相关研究。彭澎认为，政府职能是政府在管理经济社会活动中的基本职能和功能作用，主要包括政治统治和社会管理两方面的职能。曾骊在研究我国高职教育发展中政府角色定位和作用时曾提出，政府是高职教育的调控者和督导者、政策法规和制度的创制者、体制机制的保障者。同样，蒋永忠、梁文慧、张颖提出在高职教育改革发展的过程中，省级政府承担着投资者、管理者、协调者、服务者和监督者的角色。姚文峰认为，各级政府在高职教育可持续发展中应履行政策导向责任、统筹协调责任、经济保障责任和服务市场责任。而王其红、史国栋认为，区域高职教育发展的政府责任主要体现在体制层面、制度层面、机制层面与行动方式上的整体推进。

邹群峰则更加关注如何发挥政府在高职教育校企合作中的作用。他认为，政府要充分发挥倡导推动、投入保障、组织协调、管理监督、信息服务以及评估验收等行政职能与主导作用。徐永春、唐忠平、娄军委认为，政府在高职教育校企合作中应履行建立法规、健全机制和加强管理的职能，并对校企合作过程进行组织协调、扶持保障、责任监督和对校企合作成果进行评价激励。黄汝群、林振东、潘伟彬则认为，政府应发挥宏观引导、渠道贯通、评估监督和基地建设等行政功能和作用。

顾坤华在研究地方政府在高职教育管理中的作用时提出，认识和把握省级政府在区域内高职教育发展中所扮演的决策者、管理者、服务者和监督者的角色，适度发挥统筹规划、监督指导、制定标准和协调服务的作用，可引导高职院校健康发展。黄营满指出，地方政府是高职教育政策法规的制定者与执行者，是高职教育发展规划的制定者、统筹者及保障者，也是高职教育质量的监督者和评估者，还是高职教育公共产品和公共服务的供给者。李光寒认为，地方政府的作用首先是保障服务者，其次是数量控制与质量评估者，更重要的是竞争推动者，应当抓大放小，更多地将经营自主权交给高职院校。

综上所述，笔者认为，“政府作用”这一概念还处在不断变化发展之中，它将随着研究者关注视角、领域和研究方法的不同而出现不同的界定。同样，政府在高职教育中的作用也不是一成不变的，通常是在特定时期各种因素综合作用的结果。近年来，不同时期国家颁布的职业教育相关政策文件中，关于政府作用主要内容的描述也不尽相同，而且其地位呈现出日益强化的趋势。因此，本研究通过以上论证，结合对新公共服务理论和政府职能理论的分析，认为政府在高职教育评价中应发挥推动作用，将“高职教育评价中政府作用”定位为国家教育行政机关依法对高等职业教育评价进行管理时所产生的影响。这种影响主要体现在对高职教育评价的推动、引导、指导、监督和服务等方面。

二、发达国家政府参与高等教育评价的实践趋势

（一）发达国家政府参与高等教育评价的实践分析

随着高等教育向大众化阶段迈进，高等教育质量保障已得到世界各国政府的普遍重视，纷纷采取修订和完善本国高等教育质量评价和保障制度来实现对高等教育的管理与质量控制。然而，由于各国在政治制度、经济基础与文化环境等方面存在的差异，加上发展高等教育的理念和历史背景不同，各国政府在参与高等教育评价实践中所采取的评价措施与行为模式也不尽相同，形成了适合各国国情的行为模式。纵观发达国家高等教育管理体制和政府参与高等教育质量评价的行为模式，比较典型的行为模式主要有以法国为代表的政府集权模式、以英国为代表的政府指导模式、以美国为代表的社会自主模式以及以日本为代表的双元结构模式（见下表）。下面重点对这四种典型模式进行比较分析。

1.政府集权模式。法国是典型的中央政府集权制国家，因此法国也是政府集权模式的典型代表。虽然法国的高等教育自20世纪60年代就步入了大众化的快车道，但高等教育评估始于20世纪80年代，并在最近十年显示出活力。1985年法国国家评估委员会（CNE）创立，标志着真正意义上的评估从此开始。为建立与国际和欧洲相适应的高等教育和科学研究评估独立机构，2007年3月，法国科学研究与教育评估署（AERES）正式成立。随着AERES的成立，原有的CNE评估机构从此退出了历史舞台，一个全新的评估时代正式到来。法国的高等教育评估活动主要包括内评、外评和评估报告三个阶段。在2007年以前，外评工作通常由法国国家评估委员会CNE组织实施，自2007年科学研究与教育评估署AERES成立后，评估工作由AERES统一组织实施。

政府集权模式的主要特征是一元主导、多元参与，政府间接控制高等教育评估。第三方评估机构在政府的宏观管理下，客观、公正地开展评估工作，评估结果向社会公开并将直接影响政府拨款的力度。

2.政府指导模式。政府指导模式是介于政府集权模式和社会自主模式之间的一种模式，政府不直接干预高等教育评估活动，而以其他方式参与到评估中，发挥其指导而非领导的作用。英国是该模式的典型代表国家。英国高等教育质量评价的发展主要经历了自主模式、双轨制模式和指导模式三个阶段。在1964年之前的自主模式时期，高等教育质量评价一般由大学负责，其间为了对国内高等教育机构施加影响，英国政府于1919年成立了大学拨款委员会，但不负责高校教学质量的监督与评价。1964年，英国历史上第一个高等教育评估组织——国家学位授予委员会成立。1997年，英国政府为了提升高等教育质量保障的统一性和整体性，成立了高等教育质量保证署（QAA），负责为大学及其他教育机构提供质量保障服务。

英国的高等教育评估包括内部评估和外部评估两部分。内部评估主要包括专业评估，通常由高校自主实施；外部评估主要包括教学质量评估、科研水平评估、学术质量审核以及院校审核等，教学质量评估和院校审核均由QAA负责实施。

政府指导模式的主要特征是政府不直接介入评估，以拨款的方式实现对评估的影响与激励。由上述分析可以看出，英国的高等教育教学质量评估工作主要由具有独立法人资格的QAA负责，其评估活动由非政府人员主持实施，政府不介入QAA的机构运作。政府在评估活动中只负责制定相关政策与掌握科研拨款金额，扮演着宏观指导的角色，这有效提高了教育经费的利用率。

3.社会自主模式。美国是一个高度分权的国家，联邦政府没有对高校的管辖权，其高等教育评估主要依靠社会力量开展，它也是社会自主模式的典型代表。美国高等教育质量评估始于南北战争时期，是世界上开展评估最早的国家。1909年，美国高等教育认证制度正式成立，以此拉开了当代美国高等教育评估的帷幕。1938年，美国第一个高校质量检查组织——联合评估委员会成立。1949年，该委员会发展成为国家评估委员会。

认证是美国高等教育评估的主要内容。当前，美国主要有全国性认证机构、区域性认证机构以及专业性认证机构三类认证机构，这些认证机构具有很强的独立性，为认证活动的科学性与公正性提供保障。全美高等教育认证委员会与美国联邦教育部负责对认证机构的认可；院校认证主要分为自我评价、院校访问和最后决议三个阶段，由区域性认证机构组织实施；专业认证主要包括自我评价、认证机构访问和最终评判三个阶段，由各专业认证机构来组织实施。许可由各州政府实施，但由于各州标准不同，所以标准参差不齐；排名主要是由以大众传媒为主的民间机构完成；问责方一般包含社会与政府。

美国社会自主模式最显著的特点就是认证机构主导实施，政府不直接参与评估，只负责审查评估机构的资质，发挥其监督服务的职能。评估结果具有很强的社会影响力，关系到高校的社会声誉，影响到政府财政拨款以及社会各界的捐款等。

4.双元结构模式。日本是双元结构模式的典型代表，其高等教育评估主要历经了设置认可评价阶段、自我评价阶段、第三方评价阶段三个重要阶段。在设置认可评价阶段，主要根据文部省于1956年颁布的《大学设置基准》，对高校办学水平进行质量评价。而自我评价阶段，主要以大学内部自我评价为主，并辅以大学审议会、大学基准协会等为主体的外部評价。第三方评价阶段主要由大学评价与学位授予机构负责实施。

日本双元结构模式的主要特点是“髙校内外结合、官民双轨并行”。虽然评估活动不是政府直接组织，但实际上政府对高等教育评估仍起着主导作用。文部科学省掌握着高校的审批权，由大学评价与学位授予机构定期对正常运营并完成自评的高等院校进行评估。日本政府通过立法的手段来保障高等教育评估，在加强评估宏观管理、指导和监督服务的同时，非常重视评估结果的使用，把评估结果与资源分配挂钩，为高等教育质量提供了保障。

（二）国外政府参与高等教育评价的共同发展趋势

通过对四国高等教育评价中政府行为模式的比较分析可以看出，不同行为模式呈现出共同的发展趋势。

1.政府行为趋向分权与集权相结合。由各国政府参与高等教育评估的行为特点不难看出，不管是集权制国家还是分权制国家都非常重视评估中政府行为的适度调整。以法国为代表的中央集权制国家通过建立独立中介评估机构，鼓励多元主体参与和多种方式共存，同时运用法律、财政等手段加强政府对高等教育评估的宏观管理。以美国为代表的分权制国家，已从高校自发评估发展到第三方机构的统一认证制度，政府通过完善法规以及财政拨款等方式提高其在高等教育质量评估中的影响力。而具有大学自治传统的英国，自20世纪60年代开始，政府就介入高等教育评估，目前主要通过制定政策法规、依据评估结果划拨经费的做法，加强对高等教育评估的宏观指导和管理。不难看出，各国政府在高等教育评估中的行为适度调整与其传统的高等教育管理方式密切相关，同时也呈现出由集权型和分权型向集权与分权相结合发展的趋向。

2.逐渐形成多元化的评价主体。在世界各国高等教育评价的发展进程中，评价主体大多经历了由一元控制到多元治理的变革。由于高等教育众多的利益相关者对教育质量有不同的诉求，从而形成了不同的评价主体，主要包括政府机构、学术团体、“第三方”机构以及社会组织、学校等，分别代表着政府、社会和学校的利益诉求。不同主体之间协调共进、相互配合，形成合力，在教育评价中日益发挥重要的作用，已成为各国高等教育评价的共同特征。

3.重视第三方评估机构的作用。各国政府随着社会对高等教育质量关注度的提高，越来越重视社会力量参与评价，依法成立相应的第三方评估机构，在保持各评估机构相对独立的同时，规范其评估行为，以使其健康和可持续发展。各类评估机构在评估活动中分工协作，不受外界影响，保证评估结果的客观性、公正性和权威性。

4.充分体现评估结果的实效性。从各国高等教育评估中政府作用和评估效力上看，各国政府在加强评估宏观管理、指导和监督服务的同时，非常重视评估结果的使用，把评估结果与政府拨款挂钩。由上表可以看出，法国的评估结果除与政府拨款挂钩外，还将评估结果对社会公开，接受社会监督；美国的评估结果不仅影响财政拨款，还直接关系到社会声誉，影响学校生源和社会捐赠；英国还建立了专门的拨款委员会。这些做法不仅为高等教育质量提供了保障，还充分调动了高校参与评估的积极性和主动性。

三、有效发挥高职教育评价中政府推动作用的对策建议

（一）完善高职评价制度体系，充分发挥政府推动作用

完善的评价制度体系是高职教育评价法制化、规范化和常态化的根本保证，也是促进政府职能转变、体现政府推动的重要举措。西方发达国家都非常重视评价中政府行为的适度调整，普遍通过制定和完善政策法规的做法，加强政府对高等教育评价的宏观管理和宏观指导，以保证评价的良性运作。因此，借鉴发达国家先进经验，进一步明确高职教育评价目标与任务，确立现代高职教育质量观和评价观，立足于我国现代职业教育体系建设的实际，完善高等职业院校人才培养工作评估方案和中国高等职业教育人才培养质量年度报告制度，同时建立第三方机构认证制度、评估监督与激励制度，明确各级政府的职责，规范第三方评价机构、行业企业和学校等主体的权利与义务。建立以教学常态评价、专业评价、院校评价和政府职责评价为内容，以第三方评估机构、行业企业、学校和学生等多元主体共同参与的内部评价与外部评价相结合的评价机制。在分类评价的基础上，彰显现代职业教育体系的跨界性、内部适应性和外部适应性，充分发挥政府在高职教育评价中的统筹、指导和监督作用，进一步推动管办评分离和现代高职教育治理模式的形成。

（二）培育高职教育评价市场，充分发挥市场引导作用

良好的市场秩序是高职教育开展第三方评价的基础和前提。市场首先是一种供需关系，市场交易达成是供需双方共同意愿的结果。就目前我国高职教育评价而言，第三方评价机构较少，整体水平偏低，需求和供给失衡，良好的市场秩序尚未真正形成。现阶段，我国政府应适当放宽第三方评价机构的准入，充分发挥市场引导作用，通过基金项目支持、财政与税收政策优惠、教育评价专业人才培养等多种渠道扶持第三方评价机构的成长，引导行业协会、社会团体和专业组织等社会力量积极参与高职教育评价，加强行业指导、评价和服务，扩大优质教育评价资源，为高职教育评价市场的形成创造有利的环境。同时，要完善政府购买高职教育评价服务的机制，建立元评价标准和黑名单制度，营造科学、公正、开放的评估文化氛围，鼓励第三方评价机构平等竞争、优胜劣汰，实现对高职教育评价市场的监督和规范，促进第三方机构建立自律机制，加强专业化建设，提升自身能力，不断提高专业权威性、社会公信力和政府认可度，为高职院校提供高品质的教育评价服务。

（三）加强对评价结果的利用，充分发挥评价绩效作用

有效利用评价结果是西方发达国家的普遍做法。各国政府在加强评估宏观管理、指导和监督服务的同时，非常重视评估结果的使用，将评估结果与政府拨款挂钩。例如，英国建立了专门的拨款委员会；法国将评价结果与政府拨款挂钩，还将评估结果对社会公开，接受社会监督；美国的评价结果不仅影响财政拨款，还直接关系到社会声誉，影响学校生源和社会捐赠。借鉴国外成功经验，我国应建立基于评估结果的信息发布制度，完善高等职业教育人才培养质量年度报告制度，将评估结果对社会公开，接受社会监督。同时，建立评价奖惩机制，完善现有的财政拨款制度，根据评价结果调整财政拨款，合理配置优质教育资源，充分调动高职院校参与评估的积极性和主动性，激发高职院校的发展活力，引导高职院校不断提高人才培养质量，充分发挥教育评价的绩效作用。

（四）推动高职教育评价理论研究，提高高职教育评价的科学性

虽然我国在高职教育评价研究方面取得了一些成果，但多为对教育评价实践中具体问题的探讨以及对国外教育评价理论研究成果的分析与借鉴，从而导致宏观理论研究少、微观层面的实践后发性研究多、理论研究薄弱、实证研究较少、前瞻性和系统性不强等问题，尚未形成中国特色高职教育评价理论体系。因此，着眼于未来发展，我国应紧紧围绕当前高职教育评估工作面临的新形势，加强高职教育评价理論研究。首先，进一步发挥政策引领作用，鼓励开展具有前瞻性和系统性的理论研究，构建中国特色的高职教育评价理论体系；其次，逐步开阔国际视野，理性借鉴发达国家职业教育评价的经验和做法，扩大与国外高职院校、国际评估组织的交流与合作；最后，转变研究视角，关注第三方评价等研究热点，立足国情，坚持理论研究与实践研究的统一，大量开展实证研究，着力提升研究的质量和深度，逐步形成中国特色的高职教育评价理论体系，为完善高职教育评价制度提供理论依据，提高高职教育评价的科学性。

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