教育新发展理念下的高职院校治理改革

[摘要]当前，治理主体单一、治理理念缺失、治理结构过于封闭、治理机制不健全、治理方式与手段滞后等是我国高职院校治理面临的主要问题。在教育新发展理念的指导下，树立全新的高职院校治理理念、构建有利于高职协调发展的治理机制、完善高职院校治理结构、建立高职院校共同治理的制度和模式、改进治理方式和手段是高职院校治理改革的对策建议。

[关键词]新发展理念 高职院校 治理结构 治理机制

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）05-0015-07

2016 年全国教育工作会议指出，以党的十八届五中全会提出的“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展”引领未来教育发展，牢固树立、全面贯彻五大发展理念，以创新发展激发教育活力，以协调发展优化教育结构，以绿色发展引领教育风尚，以开放发展拓展教育资源，以共享发展促进教育公平。职业教育作为教育事业的重要组成部分，创新、协调、绿色、开放和共享也是其发展的必然趋势。科学有效的高职院校治理是完善现代职业教育体系、推进教育治理体系和治理能力现代化的必然要求，而加快推进教育治理体系和治理能力现代化是促进教育领域改革与发展的重要前提。当前，我国高职院校治理存在治理主体单一、治理结构过于封闭、治理理念缺失、治理机制不健全、治理方式与手段滞后等主要问题。在教育新发展理念的指导下，高职院校治理机遇和挑战并存。如何在高职院校治理中贯彻和落实创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展等教育新发展理念，将是我们面临的重要课题。

一、当前我国高职院校治理存在的主要问题

（一）治理主体单一

尽管国家层面多次通过政策文件鼓励行业企业、社区、家长、学生、教师等利益相关者参与职业院校的治理，但目前高职院校治理主体仍旧比较单一。高职院校外部治理仍处于政府主导的管控模式下，“高職院校举办权‘以政府为主体’的状况仍未得到根本性改观，高职院校各方面的改革发展依旧严重依附于各级政府”①。一方面，高职院校的法人地位尚未得到有效确立，自主办学权落实不到位，政府越权管理的行为仍较为普遍，与“管办评”分离的落实存在相当距离；另一方面，因行业企业和学校自身等多重因素的影响，行业企业等重要利益相关者参与高职院校办学缺乏一定的话语权和决策权。高职院校内部治理则以内部人控制办学行为为主，学校内部的行政权力泛化，学术权力式微，民主权力缺失。高职院校实行党委领导下的校长负责制，在这种体制下，以党委为代表的政治权力和以校长为首的行政权力是高职院校内部权力的核心，党委、校长是学校决策和相关重要事务执行的主体，行业企业、学生、教师等利益相关者较少享有决策和执行的权力，从而影响校内民主权力的发挥和落实。

（二）治理理念的缺失

高职院校治理理念是高职院校治理的观念形态和指导思想。“治理”一词自20世纪80年代首次提出以来，就很快被广泛应用于管理、政治、经济、教育等诸多领域。尽管近些年我国也将治理理念应用于政治、企业、教育行政体制改革等方面，学界对“治理”的理论研究也如火如荼，但“治理”思想在实践中仍然处于弱势地位，“管理”“管制”等传统思想占据主导地位。长期以来，计划经济下的集权管理思维促使我国上下形成了高等职业教育由政府包揽一切的意识和习惯，即高等职业教育应由政府投资、管理、办学和评估。然而，随着治理理念在教育行政体制改革中的运用，政府与高职院校的关系、政府职能、政府角色、政府责任等均要发生重大转变，高等职业教育“管办评”分离成为改革的主要目标。同时，由于深受传统思想的影响，治理理念在高职院校的治理实践中较为缺失，致使高职院校外部治理中政府、学校、市场、行业企业之间新型关系的构建受阻，以及行业企业参与高职办学、决策的积极性受挫，这对于高职院校校企深度融合办学机制的形成极为不利。在高职院校内部，治理理念的缺失，易使校长和党委书记集权于一身，教师、学生、民主机构等相关主体缺乏学校工作和活动的参与权、决策权、知情权和话语权，容易在高职院校产生以权谋私、强权交易的现象。尽管多数高职院校已经建立了以教授委员会为代表的民主机构，但由于人们的治理意识不强，致使高职院校各民主机构所体现的民主力量较弱，发挥的民主作用不大，难以实现高职院校内部的良好治理。

（三）治理结构过于封闭

高职院校治理结构过于封闭与其内部组织结构的特征和自身的发展历程有关。我国高等职业教育真正起步于20世纪80年代，发展历史较短，很多高职院校由中等职业学校升格而来，具有高等职业教育特征的管理体制不成熟，与行业企业、政府和社会的沟通和对接不通畅，从而使得高职院校组织结构所应具备的校企合作、产教融合的特征不明显，导致高职院校内部组织较为封闭。同时，由于高职院校内部组织缺乏开放性，学校适应开放办学的内部治理系统构建步履维艰，从而影响高职院校内部治理能力和治理效率的提升。此外，还有一部分新建的高职院校沿用普通高等学校的组织机构设置和管理机制，导致高职院校成为普通本科的“压缩饼干”。这样一来，高职院校不管是在专业设置、人才培养方式还是管理模式上都照搬照抄普通本科高校，而不是根据高职院校技术技能型人才的培养定位和功能来组建与社会、行业企业相互沟通和对接，并且具有深入行业企业一线特点的组织机构和职能部门。面对产业动态发展背景下的多元化办学需要和多元人才培养需求，高职院校封闭的内部组织机构在治理创新和回应市场变化方面显得乏力。另外，高职院校外部治理结构的封闭性也长期存在。“长期以来，在‘高校—社会—政府’三者关系中，具有校企合作特征的高职院校的治理权一直更多的在政府与高校两极间分配，几乎漠视了社会参与权，使得高职院校治理处于一种较为封闭的状态。”②

（四）治理机制不健全

高职院校治理机制健全与否，关系到高职院校治理的效率和治理目标的实现。高职院校治理机制存在的主要问题，可以从内部治理机制和外部治理机制上进行分析。其中，内部治理机制包括内部监督约束机制、激励机制和决策机制。首先，高职院校内部监督约束机制表现为无法监督和无效监督，前者主要在于高职院校内部行政权力大大高于学术权力和民主权力，行政人员既是学校重大政策的制定者、执行者又是裁判者。高职院校内部无效监督表现为：从理论上来讲，我国高职院校的行政权力应接受高职院校董事会（理事会）、教授委员会、教职工代表大会等民主机构的监督与约束。而实际上，我国高职院校尚未真正建立董事会治理制度和治理结构，而且已有的民主机构因受到校内过于强大的行政权力的压制和制约，从而不能发挥正常的作用，使得行业企业、社会、学生、家长和教师等缺乏有效的信息与足够的力量来监督、制约高职院校行政机构及人员的相关行为和活动，导致校内监督失效。其次，高职院校激励机制不健全和功能错位导致治理低效，主要表现在薪酬激励带有明显的计划经济色彩，声誉激励渠道不畅，参与治理权机制出现扭曲现象。最后，高职院校党委和校务委员会构成了高职院校内部的决策机制，但由于民主力量形成的内部监督和约束机制不完善，导致内部决策机制的失灵。外部治理机制存在的问题主要表现在高职院校缺乏有效的竞争机制和信息反馈机制。一方面，高职院校办学需要面向社会、市场和行业企业，然而当前我国高职院校对政府的依附性仍然过强，学校独立于市场之外，即使收支不平衡也无倒闭的风险，从而毫无生存竞争压力。另一方面，在高职院校内部缺乏有效的信息反馈机制的情况下，很多高职院校不愿将真实的信息透露给公众和利益相关者，部分学校甚至故意捏造事实和发布虚假信息，使得学校外部的重要利益相关者难以有效参与高职院校内部的决策和治理。

（五）治理方式与手段滞后

由于我国高职院校的治理模式以行政管控型为主导，致使高职院校治理主体、治理方式与手段、治理过程等诸多方面体现出“行政化”的特征。目前，我国高职院校在治理方式上以行政管控为主，在治理手段上以科层制和行政手段为主，在行动程序上主要遵循校长负责和自上而下的体制与程序。这种以“行政为主导”的治理模式与当前高职院校面向市场办学的要求不符，与“治理”本身蕴含的“多元、协调、合作、沟通”的思想不相吻合。“治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。”③而当前我国高职院校治理仍以行政手段和科层制方式为主，主要表现为依靠行政组织的权威，通过命令、指示、强制性等方式来实现对治理客体的控制和影响。简而言之，当前我国高职院校行政管控型的治理方式与科层制手段不仅无法保证高职院校各利益相关者之间的职责、权力和利益的平衡，也无法激发高职院校利益相关者的积极性和创造性，更无法保证高职院校校企合作、产教结合的办学形式的有效、持久进行。

二、教育新发展理念为高职院校治理改革指明了方向

2016 年全国教育工作会议指出，以“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展”五大发展理念引领未来教育发展，以创新发展激发教育活力，以协调发展优化教育结构，以绿色发展引领教育风尚，以开放发展拓展教育资源，以共享发展促进教育公平。高职院校治理是职业教育治理体系的重要内容，而当前我国高职院校治理存在的诸多问题阻碍了现代职业教育体系的构建与完善，影响了职业教育治理体系和治理能力现代化的推进。为此，需要改革与创新高职院校治理的诸多方面，而五大發展理念的提出为高职院校治理改革与创新指明了方向。

（一） 教育绿色发展要求更新高职院校治理理念

教育绿色发展要求转变相关人员的教育观念和意识。以教育绿色发展引领教育风尚，就是要按照教育发展的规律办学，用绿色发展的理念实现每个生命的美好愿望。同时，教育绿色发展，要求教育管理者树立节俭朴素、生态环保的办学理念和治理思维。“以绿色发展引领教育风尚，就是要实现教育治理体系的‘青山绿水’，着力营造风清气正的教育政治生态。”④高职教育是高等教育的重要组成部分，要实现高职院校治理的良法善治，首先必须树立先进的、与时代要求相符的治理理念。因此，为促进现代职业教育体系的建设，推进职业教育治理体系和治理能力现代化，实现高职院校人才培养目标，在紧扣高职院校功能定位和职业教育发展要求的基础上，应切实秉持教育绿色发展理念，让其作为高职院校治理活动开展的指导思想。

（二） 教育协调发展要求建立协调的高职院校治理机制

教育协调发展理念不仅要求实现职业教育公平，优化职业教育结构和促进职业教育均衡、协调发展，也要求实现职业院校治理协调、有序，而构建协调的治理机制是治理的重要任务之一。“治理的主要任务是在某种特定的体制框架下来建立规范的治理结构、协调的治理机制，并实现利益相关者之间的良性互动。”⑤高职教育的办学面向区域经济，服务区域经济建设和社会发展，因此高职教育具有较为明显的区域性差异。为促进我国区域高职教育协调发展，缩小区域高职院校办学的差异，在当前教育协调发展理念下，建立协调的高职院校治理机制显得极为迫切。

（三）教育开放发展要求建立开放的高职院校治理结构

职业教育开放发展意味着职业教育面向市场、企业、行业、社会和国际开放办学，实现职业教育资源供给多元化，促进职业教育体制机制的改革创新，进而切实满足人民群众的多样化教育需求。高职院校可以通过国内区域合作办学、国际交流合作办学、校企联合培养等方式，充分利用国内外、校内外的优质资源，拓宽已有资源，促进自身的开放发展。然而，高职院校要实现开放办学和有效治理，必须拥有开放的治理结构。“有效的治理随着大学的变化而不同，大学的文化、历史、价值选择以及人际关系都会直接或间接地影响到治理的有效性。”⑥因此，在教育开放发展理念下，必须建立开放的高职院校治理结构，实现治理结构从封闭向开放转变，真正落实高职院校的开放发展。

（四）教育共享发展要求实现高职院校共同治理

教育共享发展力求促进每一个成员享受公平、优质的教育资源，实现教育均衡发展。而教育均衡发展的实现则不仅要求教育资源共享，同时也要求办学责任共担、学校教育共治。因此，高等职业教育共享发展要求高等职业教育办学成果由多数人共享，办学过程由多数人分担，以实现高等职业教育的公平和均衡发展，这也意味着高职院校治理主体是多元的。然而，当前我国高职院校治理存在治理主体单一、内部行政权力泛化、学术权力式微等问题，不利于高职院校共同治理的实现。教育共享发展为高职院校治理指明了方向，也就是说，实现高职院校共同治理亟待教育共享发展理念的指导。

（五）教育创新发展要求创新高职院校治理方式与手段

教育创新发展可以激发教育本身的活力，而教育活力的持续迸发要求创新教育治理的过程。高等职业教育创新发展要求高职院校治理过程创新，而高职院校治理过程创新离不开治理方式和手段的创新。“从治理过程来看，核心问题在于‘（治理主体）如何治理’，即强调治理的方式方法、手段与程序。”⑦由此可见，创新治理方式和手段是创新治理过程的重要内容。而当前我国高职院校在治理方式上仍以行政管控为主，治理手段上以科层制与行政手段为主，行动程序上主要遵循高职院校校长负责和自上而下的体制与程序，这不利于高职院校面向市场开放办学和创新发展。教育创新发展理念促进了高职院校治理方式方法的创新和改进。

三、教育新理念下高职院校治理改革的对策建议

（一）以教育绿色发展为指导，树立全新的高职院校治理理念

“观念是行为的先导，在大学组织内外部灌输现代治理理念无疑是优化大学治理过程的基础性条件。”⑧一方面，高职院校治理应秉持职业教育绿色发展的思维。尽管现代治理有其自身的理念和思路，但在《中国制造2025》背景和趋势下，高职教育实现绿色发展要求高职院校治理首先秉持绿色治理的理念。此外，建设高职院校特色文化，营造美丽、和谐的校园环境需要绿色发展的思想和理念。另一方面，高职院校办学体制机制改革应树立全新的治理理念。治理的目标是在特定的体制机制框架下，通过建立合理的治理结构来实现各利益相关者的良性互动。当前，高职院校办学主体呈现多元化演变趋势，传统封闭的办学思想、科层的管理方式逐渐被淘汰，树立新的办学体制机制改革理念，做好决策机制和执行程序的顶层设计，成为实现高职院校良好治理的迫切要求。

（二）针对高职院校的特点，构建有利于高职协调发展的治理机制

首先，应构建高职院校分类治理机制，确保治理合理、有序和协调。现代高等职业教育始终秉承以人为本的办学理念，通过多样化的培养模式和路径开展办学，以满足学生个性化、差异化发展的要求。高职院校学生个性化和差异化发展要求高职院校必须进行分类治理。高职院校应尊重学生的多元性与差异性，尊重学生的学习权、选择权、参与权和决策权，建立多元培训机制，健全分层教学、分类培养、分层考核的治理机制，以实现多样培养与学生自身要求和社会多元化需求的契合。此外，高职院校培养类型的多样性也要求其建立分类治理机制。高职教育是衔接中职、本科甚至研究生的教育，广纳中职学生、普高学生、退伍军人以及农村待业青年，面向市场开放办学，通过校企合作、产教融合与企业联合办学、资源共享，共同培养技术技能型人才的教育类型；同时，高职教育是涵盖全日制与非全日制教育、学历与非学历教育的培养类型，这要求高职院校在人才培养层次、规格、途径、质量标准等层面进行科学合理的分类治理。其次，应构建高职院校治理的监督、约束和决策机制。应建立和完善高职院校章程，在章程中引入高职院校董事会（理事会）制度，并在章程中明确和规范董事会（理事会）的职责、权限、人员构成、决策模式、运行机制、规则和行动程序等，充分发挥章程在高职院校治理中的作用，保障治理有据可循、有法可依，实现依法治校。最后，应建立有效的利益协调机制，确保各利益相关者的利益诉求、权责分配等得到有效回应。这要求高职院校明确其内部政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的边界和范围，确保权力主体各安其位、各司其职，形成相互制衡、相互合作的良好局面。

（三）健全高职院校治理结构，以实现高职开放发展

一方面，应改变高职院校外部治理结构的集权性特征。当前我国高职院校外部治理的集权性特征特别明显，主要表现为高职院校为政府的附属机构，政府既是高职院校的管理者、办学者、投资者，又是评价者和监督者，高职院校完全按照政府的思路进行办学，在区域合作办学、国际交流合作、校企联合培养等方面缺乏一定的自主权，导致高职院校内部治理较为封闭，缺乏与外界的交流与合作，市场适应能力差，并缺乏一定的竞争能力。因此，要重构政府与高职院校的关系，转变政府教育管理职能和角色，明确政府和高职院校的权力边界，同时健全社会参与高职院校办学的体制机制，以改变高职院校外部治理结构集权性特征。另一方面，应改善高职院校内部治理结构的强权控制问题。高职院校内部治理结构的强权控制问题造成校内以权谋私、强权交易的现象频出，不但给学校的管理带来诸多困难，而且给学校发展带来不良影响。在当前的职业教育发展态势下，高职院校要改变内部治理结构的强权控制问题，改善内部人控制的局面，切实将政府下放的权力落实到校内的各利益相关者，形成各利益相关者相互合作、相互促进、相互制衡的局面和良好的内部治理结构。只有这样，才能满足职业教育开放发展的要求。

（四）以利益相关者参与为原则，建立高职院校共同治理的制度和模式

首先，构建多元主体参与高职院校治理的体制机制。“多元主体参与既体现了民主精神，因它以制度化的方式征询了‘民意’，也体现了科学和理性精神，因它以制度化的方式集中了‘民智’。”⑨因此，要切实消除政府“行政性管控”的高职院校治理思维，提高利益相关者参与的意识和能力。对于高职院校治理而言，行业企业是多元主体中最重要的参与者之一。为此，高职院校应建立和完善行业企业参与的治理制度，搭建校企合作、产教融合的有效平台，充分发挥行业企业在学校决策咨询、评价评估、教育教学、经费提供等方面的治理作用。其次，高职院校要建立以董事会（理事会）为中心的治理结构。当前以董事会（理事会）为中心的治理结构在西方大学（包括高职院校）的治理中发挥着重要的作用，该治理结构有利于高等院校实现共同治理。同时，完善我国高职院校董事会（理事会）制度，规范和明确董事会的成员构成、运行机制、决策方式和程序等，确保包括政府成员、行业企业、校长、教师、社区、学生、家长等利益相关者在内的董事会（理事会）成员在高职院校治理中的话语权和参与权，切实实现高职院校共同治理。再次，建立高职院校内部分权共治的模式。一方面，应保障高职院校内部管理机构、学生、教师、专家学者、家长等成为学校治理的主体；另一方面，应形成高职院校内部权力制衡、多方合作参与的共治局面。高职院校内部包含的权力（以党委为代表的政治权力，以校长为首的行政权力，以教授为代表的学术权力和以学生、家长为代表的民主权力）会相互促进、相互合作，但也不可避免相互交叉、相互干预，进而影响权力的有效使用和发挥。因此，高职院校应建立权力监督与问责机制，实现权力的各主体之间通过权力分割、利益共享和责任分担，共同促进高职院校内部分权共治模式的形成与完善。最后，高职院校办学自主权与共同治理紧密相关，因而需要在高职院校共同治理的基础上依法行使办学自主权，建立合理的标准和制度，做到有理可依、有效自律。

（五）改變滞后的治理方式和手段，实现高职院校“软治理”

“治理是围绕秩序优化不断演进的治理方法创新过程，在最核心的人才培养过程上，高职院校的培养方式呈现多元、协作、开放的创新性，对此高职院校在治理举措上也需树立创新的理念。”⑩高职院校只有通过运用迎合市场需求、紧跟时代步伐的人才培养模式和教学手段，培养学生的创新精神并传授其先进技能，才能实现高职教育的创新发展。由于治理思想本质上体现的是以民主协商、平等对话、价值共识、善治目标、互信互认等为核心的意识形态和行动文化，而治理过程是各利益主体通过整合这些意识和文化来寻求利益的平衡，这中间离不开治理文化的支撑和影响。因此，从这种意义上来讲，文化治理是符合当前高职院校治理目标和规律的一种新的治理方式。高职院校文化治理就是以高职院校治理文化为方式的特定的高职院校治理形态，也称为“软治理”。文化治理与行政治理、科层制治理的最大区别在于，前者是利用文化的功能和特性行使治理以发挥治理的效用和达到治理的目的。一方面，可以从高职院校治理精神和文化的高度来审视学校内部的权责利分配以及学校与政府、社会和市场的关系；另一方面，可以充分发挥文化在高职院校治理中的整合作用。高职院校治理的目标体系包括价值体系、组织体系、制度体系和行动体系，文化治理应充分发挥文化的凝聚、引领、激励、导向、约束等功能，通过整合治理的目标体系使得高职院校治理实现善治。

[注释]

①②林春明.高职院校内部治理现状与改革对策[J].教育与职业，2015（34）：10，10.

③江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报，2013-11-15.

④中国教育报评论员.以绿色发展引领教育风尚——三论牢固树立新的教育发展理念[N].2016-01-20.

⑤⑩胡正明.高职院校内部治理的独特性及其实现路径[J].中国高教研究，2015（6）：93，93.

⑥顾建民，刘爱生.超越大学治理结构——关于大学实现有效治理的思考[J].高等教育研究，2011（9）：26.

⑦⑧陈金圣.重塑大学治理体系：大学治理能力现代化的实现路径[J].教育发展研究，2014（9）：21，25.

⑨褚宏启，贾继娥.教育治理中的多元主体及其作用互补[J].教育发展研究，2014（19）：2.

[参考文献]

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[5]崔卓兰，丁伟峰.治理理念与行政自制[J].社会科学战线，2016（3）.